LES DÉPENSES PUBLIQUES EN EUROPE

 

Les dépenses publiques en Europe sont très diverses par nature, allant de la redistribution sociale à la production et à l’investissement. En 2020, les dépenses publiques représentaient 52,8 % du PIB dans l’UE et 61,8 % en France. Bien qu’il n’y ait pas de double compte, le ratio  » dépenses publiques/PIB  » d’un pays n’est guère significatif. Le numérateur inclut des dépenses de sécurité sociale ou les consommations intermédiaires qui ne sont pas inclues dans le PIB.

Est ce que ce ratio a un sens pour les comparaisons internationales ? Les prestations sociales en espèces (D62) et les transferts sociaux en nature liés à la production marchande achetée (D632) sont plus élevés en France (29% du PIB) que dans l’UE (23%). Ce ratio reste ainsi un indicateur de la socialisation des dépenses de santé, d’éducation, de prestations sociales, etc….. . Mais il n’indique pas que ces besoins sociaux sont mieux ou moins bien satisfaits.

Le financement final comprend les ressources du secteur de la production (par exemple les soins de santé), les flux d’achats de biens et services (médicaments) et les flux de transferts spécifiques comme les pensions de retraite. Dans plusieurs pays anglo-saxons, ces dépenses sont en partie payées par les ménages eux-mêmes, soit parce que la couverture d’assurance maladie ne rembourse pas tous les frais des ménages, soit parce que les pensions de retraite ne sont pas basées uniquement sur un système de retraite par répartition. Dans ce dernier cas, ce sont des fonds privés qui financent ces dépenses et non les dépenses publiques. Leur part dans le PIB est donc à la fois un indicateur de socialisation d’un État, par le biais des prestations sociales (retraites) aux ménages voire des subventions aux entreprises, et de l’importance relative de certains services publics (administration, défense, santé,  ,…). Voici pourquoi le ratio français est le plus élevé des pays occidentaux.

 

Expenditure in Europe is very diverse by nature, ranging from social redistribution to production and investment. In 2020 public expenditure represented 52.8% of GDP in EU and 61.8% in France. Although there is no double counting, However ratio « public expenditure/GDP » in one country is hardly meaningful. Numertator includes some social security fund expenses or intermediate consumption which are not included in GDP .

Is this ratio suitable for international comparisons? Social benefits in cash (D62) and social transfers in kind linked to purchased market production (D632) are higher in France (29% of GDP) than in UE (23%). Thus this ratio is an indicator of socialisation of expenditure on health, education, social benefits, etc. ….. . But it does not indicate that these social needs are better or worse met.

Final financing includes resources of the production sector (for example health care), flows of purchases of goods and services (medicine) and flows of specific transfers such as retirement pensions. In several Anglo-Saxon countries these expenses are paid partly by household sthemselves, either because the health insurance cover does not reimburse all households’fees or because retirement pensions are not based only on a pay-as-you-go retirement system. In this last case private funds finance these expenses and not public expenditure. Their ratio in GDP is therefore an indicator of socialisation of a State, through social benefits to households (retirement pensions), subsidies to companies, and even relative importance of public services (administration, defence, health …). This is why the French ratio is the highest of western countries.

 

 

 

 

 

 

SOMMAIRE

I – LES PRESTATIONS SOCIALES

II – LES DÉPENSES PUBLIQUES EN EUROPE

III – LES PRESTATIONS SOCIALES EN ESPÈCE EXPLIQUENT LE RATIO ÉLEVÉ EN FRANCE, MAIS PAS VRAIMENT LES SERVICES PUBLICS

 

 

 

Résumé

° L’État est chargé de fournir à la population des biens et des  services, dont certains sont exclusivement de son ressort (comme l’administration de la justice), et de redistribuer les revenus (par exemple sous la forme de prestations sociales et de subventions). Les dépenses publiques en Europe, financées essentiellement par les impôts et les cotisations sociales sont en général moins flexibles que les recettes, car elles sont moins sensibles aux cycles économiques et résultent de décisions passées et présentes en matière d’action publique qui garantissent certains droits.

° Les dépenses publiques en Europe sont de nature très diverse ; elles s’étendent des dépenses sociales (en espèce ou en nature) aux investissements dans les infrastructures, aux crédits d’impôts aux entreprises (le CICE et le CIR par exemple) en passant par la rémunération des fonctionnaires ou le paiement des charges d’intérêt sur la dette publique. Le cadre de la dépense publique est donc très large. Les dépenses publiques sont les dépenses effectuées par l’État, les administrations de Sécurité sociale, les collectivités territoriales et les administrations et organismes qui leur sont rattachés. Elles sont classées en trois grandes catégories selon l’Insee  :

  • les dépenses de fonctionnement, qui servent à la bonne marche des services publics (dépenses courantes de personnel et d’entretien, achats de fournitures…) ;
  • les dépenses de redistribution : prestations en espèces versées aux ménages (ex : pensions de retraite, allocations familiales, minima sociaux…), subventions versées aux entreprises et aux ménages ;
  • les dépenses d’investissement, qui visent à renouveler ou à accroître le capital productif public (ex : dépenses de recherche et développement, achats d’armements, constructions de bâtiments et d’infrastructures…).

° Entrer dans le détail de sa composition est nécessaire pour en comprendre les enjeux. Il y a une singularité de la dépense publique en France par rapport aux autres pays, avec notamment le poids de son système de protection sociale.

° En 2020, la dépense publique dans la zone euro a représenté 54% du PIB,  mais 61,8% en France. Le ratio des dépenses publiques en Europe a augmenté considérablement, tandis que le ratio des recettes publiques, essentiellement les prélèvements obligatoires (PO), n’a augmenté que légèrement (46,8% dans la zone euro et 52,9% en France).

° Les dépenses de redistribution sont plus importantes en France parce que que les PO le sont : 44,5% du PIB en 2020 (voir page Dette publique). Elles servent notamment à réduire les inégalités de revenus (voir page Richesse et consommation) ou d’autres formes d’inégalité comme dans la santé où les bien-portants « paient en partie » pour les malades.

° Selon une étude de l’Insee, les transferts réduisent les inégalités de revenus d’une vingtaine de points d’indice de Gini en France, et d’une dizaine aux États-Unis. Sur le plan des prélèvements (TCP, TIW, TSC dans le tableau suibant), la France apparaît plus redistributive que les États-Unis si l’on ne prend pas en compte les taxes sur la consommation et la production (TCP). Mais le résultat est inversé dans le cas contraire, les prélèvements sur la TCP contribuant à faire diminuer de -0,2 points l’indice de Gini aux États-Unis contre + 3 points pour la France. La France creuse l’écart sur les prestations, d’abord par des prestations en espèces (BCA) plus concentrées sur les bas et très bas revenus. Ces prestations contribuent pour 5,9 points à la baisse du Gini en France contre 2,1 points aux États-Unis, soit un écart de 3,8 points. Les services publics en nature comme l’éducation ou la santé (BKI) impliquent une diminution de 10,5 points de Gini en France, contre 6,0 aux États-Unis et les dépenses collectives une diminution de 4,3 points supplémentaires, contre 1 point aux États-Unis.

Contribution des transferts à la réduction de l’indicateur de Gini (en points de %)

Source : grille CND 2016, calculs des auteurs

 

 

 

 

 

° L’écart  sur les dépenses publiques entre la France et les autres était de près de 10 points en 2017  : 56,5% du PIB en France contre 46,4% dans l’UE « re-estimé » (reclassement des hôpitaux en Allemagne et aux Pays-Bas). Suivaient la Belgique (52,5%), la Finlande (52%), le Danemark (51%)  et l’Autriche (50%). En simplifiant, les 4 points restant s’expliquent par un écart de 1 point sur les autres transferts courants et les transferts en capital (D7-D9), un peu plus d’un point sur les subventions, un demi-point sur la production non-marchande (CI + rémunérations) de certains services collectifs (défense et surtout affaires économiques) qui ne sont pas des services individualisables (santé, éducation), et un demi-point sur la FBCF (P51) et les acquisitions nets  d’actifs non produits. Les intérêts versés (D41) et les transferts en capital (D9) sont relativement plus faibles en France. Ainsi la carte des dépenses publiques en Europe n’était guère différente de celles des dépenses de protection sociale.

 

Le niveau des dépenses publiques en Europe en 2017 en % du PIB

 

° Les dépenses de protection sociale couvrent les prestations sociales (D62) et transferts sociaux en nature (D63). Les premières sont des prestations sociales en espèces, comme les pensions de retraite, les prestations de chômage et les allocations de solidarité. Du fait qu’elles ne sont pas associées à des productions de biens ou services spécifiques, on qualifie parfois de tels transferts de «redistribution pure». Elles ne comprennent pas les soins de santé financés par l’usager, non-remboursés par les organismes de Sécurité Sociale. En 2017, les dépenses de protection sociale s’élevaient à 34% du PIB en France, 32% au Danemark  31% en Finlande. Venaient ensuite l’Allemagne (moins de 30%), puis l’Autriche, les Pays-Bas, l’Italie, la Belgique et la Suède (tous autour de 29%), la moyenne de l’UE était de 28% du fait de taux très faibles dans les pays de l’Est de l’Europe. Il y avait donc 6 points d’écart entre la France et l’UE en 2017.

 

Le niveau des dépenses de protection sociale en Europe en 2017 en % du PIB

 

 

 

°  La dépense publique fait l’objet de débats parfois houleux (voir chapitre 2). Une des raisons en est que l’interprétation du terme « dépenses publiques » prêterait à confusion du fait même des pratiques spécifiques à chaque pays, des comptabilisation parfois différentes dans les comptes nationaux en liaison avec ces pratiques, et de la multiplicité des indicateurs de dépense publique selon qu’on les évalue en monnaie courante ou réelle, qu’on les rapporte aux nombres d’habitants, parfois en parité de pouvoir d’achats, et des agrégats qu’on utilise : dépenses, emplois, heures travaillées,  rémunérations, etc…(voir page Comptabilité nationale et comparaisons internationales)

° Faire une analyse complète des dépenses de santé (notion plus large que la consommation de santé)  en % du PIB, c’est ainsi s’appuyer sur une panoplie de ratios : Dépense courante de santé au sens international (DCSi)  en % du PIB, DCSi en parité de pouvoir d’achat PPA, etc… . Puis il convient d’analyser le financement. En 2019, avec une  DCSi de 16,8% du PIB, les États-Unis sont de loin en tête des pays de l’OCDE. Cinq points derrière, l’Allemagne dépense 11,7% de son PIB devant la Suisse et la France (11,2%) et10% dans l’UE. Les écarts par pays sont différents quand la DCSi est exprimée en parité de pouvoir d’achat par habitant, etc… (voir page Comptes satellites).

 

° L’Insee ne manque pas de rappeler certaines précautions [1] (les nombres entre crochet renvoient à la bibliographie en bas de page). On les reprend ci-dessous. Puis on propose notre analyse.

° « Les dépenses publiques recouvrent une combinaison de production directe de services publics, de financement de productions privées et de transferts monétaires sans contrepartie productive particulière. Les deux objets que sont la redistribution et la fourniture de services publics ne sont cependant pas des catégories étanches (voir page Administrations Publiques). L’enseignement, par exemple, est avant tout une production de services éducatifs. Mais cette activité implique aussi une forme de redistribution, l’école étant gratuite et financée par l’impôt. Aussi, la dépense publique ne peut-elle pas être partagée en deux ensembles disjoints, l’un de production et l’autre de redistribution. Toutefois, il reste possible d’isoler la part de la dépense publique qui correspond à une production ».

 

 

 

1/ Les administrations publiques « produisent par elles-mêmes » un peu moins d’un cinquième de la valeur ajoutée nationale

° « La valeur ajoutée (VA) des administrations publiques (APU) est de près de 390 Md€ en 2019, pour une valeur ajoutée nationale estimée à près de 2 160 Md€. Le rapport entre ces deux valeurs s’élève à 18 % (graphique suivant). Ce chiffre est sans doute le meilleur ordre de grandeur que l’on puisse donner de la contribution directe des administrations publiques à la création nationale de richesses. En pratique, cette production publique directe recouvre surtout la fourniture des services régaliens (défense, sécurité, justice, administration générale), celle d’enseignement dans les établissements publics et celle de soins dans les hôpitaux publics ».

 

Valeur ajoutée de la France par groupe d’agents, et décomposition de celle des APU par activités en %dépenses publiques en EuropeSource : Insee, comptes nationaux

 

° « Cette évaluation nécessite quelques précisions. D’abord, le secteur des APU n’inclut pas les entreprises publiques, du moins lorsque celles-ci tirent la majorité de leurs ressources de leurs ventes. La part dans la valeur ajoutée d’une notion plus large du secteur public, incluant toutes les entreprises publiques, serait donc plus élevée ».

° « Ensuite, la valeur de la production non marchande est évaluée par la somme des coûts de production. Cette manière de valoriser les services publics par les coûts a l’avantage de reposer sur des grandeurs mesurables et d’être cohérente avec la description du circuit économique au cœur des comptes ».

° « Enfin, au-delà de cette production « directe » de biens et services, les APU soutiennent l’activité productive nationale d’autres manières, de façon indirecte. À cet égard, on peut notamment souligner la place des biens et services dont l’acquisition est financée par les APU sans être directement produite par celles-ci ».

 

 

2/ Les administrations publiques achètent une partie de la production du secteur privé au bénéfice des agents économiques

° Il est possible de fournir des services publics de deux manières :

  • soit en les produisant directement dans des structures publiques (cas précédent) ;
  • soit en en finançant l’acquisition auprès de producteurs privés. C’est ce qui se passe lorsque la Sécurité sociale prend en charge les soins délivrés par la médecine libérale ou dans les cliniques privées, ou rembourse une partie des médicaments.

° L’indicateur de part publique dans la VA est intéressant pour comparer les parts respectives de l’«État producteur». Il indique que les APU prennent en charge une portion plus importante de la VA en France. Toutefois, cette information est aussi incomplète au sens où elle ne reflète pas l’ensemble de l’effort consenti par chacun des deux pays dans la fourniture de services publics.

° La France et l’Allemagne consacrent globalement la même part de leur PIB à la consommation de santé en 2019 (9,3 %). La production correspondante peut être décomposée en trois blocs : la production publique de santé, la production marchande financée par les APU et le reste à charge pour les ménages. La production publique de santé est très limitée en Allemagne tandis qu’elle atteint près de 3 % du PIB en France. La raison de cette différence tient aux particularités d’organisation du secteur hospitalier en Allemagne : les établissements étant soumis à une forte concurrence entre eux, le comptable national y considère que les hôpitaux ne sont pas des APU. C’est donc surtout via la prise en charge des soins par les régimes de sécurité sociale que le financement public de la santé se retrouve dans la dépense publique allemande, plus qu’en France.

Consommation de santé en Allemagne, France et Suède et décomposition par mode de production

Source : Insee, Eurostat, Destatis, comptes nationaux

 

 

 

3/ La comparabilité des dépenses publiques entre pays a-t-elle un sens ?

° Ces calculs méritent toutefois quelques remarques. Tout d’abord, les comparaisons internationales sur la VA des APU (S13) doivent être complétées par celles sur la production. Certes, la part de la VA des APU est bien de 18% en France quand elle est de 11,2% en Allemagne et de 14,4% dans l’UE, soit un ratio respectivement de 1,60 et 1,25. Certes les hôpitaux sont classés dans les SNF en Allemagne ce qui rend caduque la comparaison en terme de VA. On propose une méthode  au chapitre 3 pour traiter cette question.

° Mais d’autres facteurs contribuent à cet écart. Ainsi quand on compare la production des APU et non la VA, le ratio se réduit respectivement à 1,42 et 1,15 (11,8% de la production totale de l’économie en France contre 8,4% en Allemagne et 10,2% dans l’UE). C’est que les APU en Allemagne sous-traitent des services (administratifs) plus qu’en France.  Le taux de valeur ajoutée (VA / production) est de 65% en Allemagne et 76% en France (voir page Administrations Publiques).

° Quand on s‘intéresse à la production non marchande (P13), le ratio diminue : il n’est plus respectivement que de 1,28 (France / Allemagne)  et 1,07 (France  / UE): la P13 des APU représente  10% de la production totale en France contre 7,8% en Allemagne et 9,3% dans l’UE. Ceci s’explique par le fait que la production marchande (P11) des APU représente 12,7% de la production  des APU en France contre seulement 3,6% en Allemagne. Toutefois quand on compare la production non marchande hors paiements partiels (P132), le ratio remonte respectivement à 1,52 et 1,14: la P132 représente 9,7% en France contre 6,4% en Allemagne et 8,5% dans l’UE (tableau suivant). Ces distinctions sont-elles très utiles ? Ce n’est  pas certain. Aussi faut-il comparer la part de la P132 dans les différents pays. On rappelle qu’on a :

P13 des APU (production non marchande) des APU  = P131 (paiements partiels) + P132 ( autres production non marchande),

avec P132 = somme des coûts du S13 – paiements partiels (P131) – ventes résiduelles (P11) – production immobilisée ‘P12).

En outre même si on connaît la VA correspondant à toutes ces productions dans de nombreux pays, seule la VA totale du secteur institutionnel S13 est publiée dans la base Eurostat.

Part de la production et de la valeur ajoutée des APU dans le total des secteurs institutionnels en 2019 en %

 

° Enfin l’étude de l’Insee n’évoque pas la  question de la comparabilité du ratio des « dépenses publiques en % du PIB ». Ce n’est peut être pas son propos.  Mais ne pas faire cette comparaison est « frustrant » en terme d’analyse socio-économique. Le niveau de ce ratio ne traduit-il pas un choix de société (plus ou moins grande socialisation des dépenses) ? Il est utile de comparer un indicateur de ce choix entre les pays.

°  Les politiques en matière de santé et de retraite expliquent en partie les divergences de ce ratio selon les pays. Ainsi si les ratios « dépense publique de santé/ PIB » sont différents malgré une dépense courante de santé en % du PIB assez proche, cela indique que ce besoin fondamental est financé différemment selon les pays.

 

 

a) Pas de doubles comptes entre dépense de production et de répartition

° D’un coté qui permettrait la comparabilité entre pays, il ne semble pas  y avoir de doubles comptes dans les dépenses publiques. Certes, elles incluent des dépenses de redistribution (prestations sociales autres les transferts sociaux en nature, autres transferts courants,…) ou les consommations intermédiaires (CI) des APU qui n’entrent pas dans le calcul du PIB.  Mais ces dépenses existent qu’ils s’agissent des transferts ou des CI.

° En effet, la production non marchande des APU en Comptabilité Nationale est définie par la formule suivante.

avec :

– P132 production non marchande des APU,

– P32 dépenses de consommation collective des APU,

– D631 transferts sociaux en nature non marchands.

° Les prestations sociales en espèce (D62) n’ont donc rien à voir avec les transferts sociaux en nature (D63) et donc rien à voir avec la production des APU. Ce sont des dépenses supplémentaires pour les APU.

° Dans le cas de la santé, ces prestations (par exemple l’allocation adultes handicapés, les indemnités journalières d’arrêt maladie,…) ne sont pas une contrepartie de la production.

° Pour le reste :

  • Soit les ménages paient une partie des soins des hôpitaux à savoir le ticket modérateur.
  • Soit les ménages paient un soin ou une consultation à la médecine privée. Les organismes de sécurité sociale en prennent en charge une partie sous forme de transferts sociaux en nature liés à une production marchande (D632). Ces prestations ne sont pas une contrepartie de la production non-marchande des APU mais une contrepartie de la production marchande. Il n‘y aurait pas de doubles comptes.

° Ainsi, une fois reclassés, certes plus on moins correctement, les hôpitaux dans les APU en Allemagne et aux Pays-Bas, on ne voit pas pourquoi comparer ces dépenses entre les pays n’aurait pas de sens.

 

b) Mais le financement privé de certaines dépenses, variant selon les pays, limiterait quelque peu les comparaisons

° Mais d’un autre coté, le financement varie selon les pays : les retraites, la santé ou l’éducation publiques sont dispensées en France surtout par les APU qui en assurent le financement par des prélèvements obligatoires. Dans certains pays, la dépense totale mobilisée pour faire face à un risque donné peut être toute aussi importante. Mais la production du service ou la distribution de la prestation peuvent être confiées à un organisme privé. L’assuré peut même choisir le niveau de service qu’il souhaite (assurance maladie aux États-Unis) mais dans certains cas l’assurance auprès d’un organisme privé est obligatoire. La dépense totale de santé ou de retraite rapportée au PIB est plus élevée aux États-Unis qu’elle ne l’est en France, bien que la part directement distribuée par les APU (dépense publique) y soit plus faible.

 

– retraites

° Chaque travailleur américain peut bénéficier d’une pension de retraite de base versée par la Sécurité sociale américaine (répartition). En complément, les travailleurs américains peuvent également souscrire à des fonds de pension de placement ou fonds de retraite  pour lesquels ils cotisent tout au long de leur carrière (capitalisation). 

° Dans la mesure où elles ne couvrent que les ressources de base, les dépenses publiques des retraites aux Pays-Bas et au Royaume-Uni sont aussi plus faibles, respectivement 5,2 et 5,6% du PIB. En y ajoutant les financements privés, on atteindrait 9,6% et 10,8% ; des efforts presque comparables aux autres pays. Ainsi, aux Pays-Bas, les encours gérés par des organismes d’épargne retraite ont presque doublé en 10 ans pour atteindre un montant proche de deux fois le PIB national. Ces encours sont massivement drainés par des dispositifs professionnels collectifs qui couvrent la quasi-totalité des travailleurs. « Tout compris, la France consacrerait au financement des retraites une part de son PIB supérieure d’environ 2% à la moyenne des pays de l’UE ». Premier poste de dépenses de la protection sociale, les pensions de vieillesse et de survie s’élèvent à 332,0 milliards d’euros en 2020, soit 14,4 % du PIB.

 

 

– santé

° Les régimes obligatoires de financement de la santé (en bleu sur le graphique suivant) couvrent plus de la moitié des dépenses courantes de santé, souvent même plus des trois quarts (pour 15 pays sur 28) [2]. Dans les pays du nord et du sud de l’Europe, au Royaume-Uni, en Irlande et au Canada, l’État assure un service national de santé financé par l’impôt. Les administrations centrales, régionales ou locales financent plus de la moitié des dépenses courantes de santé. Cette part dépasse 80 % dans les pays scandinaves. Dans les systèmes d’assurance maladie gérée par des caisses publiques de sécurité sociale, les prestations maladie sont versées en contrepartie de cotisations en général assises sur les revenus d’activité. L’affiliation est obligatoire. Ainsi, au Luxembourg, en Allemagne et en France notamment, plus de 70 % de l’ensemble des DCSi sont couvertes par l’assurance maladie.  Si l’assurance maladie est en grande partie financée par les cotisations sociales versées par les employeurs et les salariés, une part des recettes de ces dispositifs peuvent également provenir des transferts publics. Ainsi, en Belgique, les recettes de l’assurance maladie proviennent des transferts publics à hauteur de 30 %.

° Certains pays, comme la Suisse et les Pays-Bas, ont mis en place un système d’assurance maladie obligatoire pour tous les résidents, mais en ont confié la gestion aux assureurs privés mis en concurrence. L’État intervient toutefois afin de remédier aux défaillances du marché. Il oblige tous les résidents à contracter une assurance santé (dans une logique universelle), définit le panier de soins de base minimal et met en place des dispositifs d’aide à l’acquisition et au paiement de cette assurance pour les personnes aux revenus modestes. Il impose également des limites à la sélection des risques afin que les assureurs ne puissent ni refuser un souscripteur en raison de son état de santé ou de son âge, ni moduler les tarifs en cours de contrat en fonction des dépenses de santé observées. Le système de santé américain s’organise aussi en majeure partie autour d’assurances privées, facultatives et proposées par la plupart des employeurs à leurs salariés. La loi ObamaCare a permis une forte diminution de la proportion d’Américains sans assurance maladie, qui est tombée de 20 % à 13 % de la population entre 2013 et 2015. Cette loi oblige les particuliers à souscrire une assurance maladie sous peine de se voir infliger des pénalités. Mais les assurances maladies, devenues obligatoires, restent toutefois largement privées.

Financement de la Dépense courante de santé au sens international (DCSi) en 2019 en % de l’ensemble des dépenses

Source > OCDE, Eurostat, OMS, Système international des comptes de la santé (SHA).

 

Peut on alors avancer que ’indicateur de la dépense publique montrerait un niveau de redistribution plus que de prélèvement sur la richesse créée ? Faut-il  voir les redistributions des APU comme consommations de richesse à perte alors qu’elles alimentent l’activité et la création de richesse en consommant (P2) et en apportant des revenus (D62, D31,. ..) ou des biens et services marchands (D632) à ceux qui en ont besoin pour continuer de consommer et de produire ?  Le niveau de redistribution dépend en partie d’organisations propres à chaque pays. Par exemple au Royaume-Uni, les pensions de retraite sont en grande partie financées par le privé. Ainsi en enlevant la dépense de pensions de retraite du compte des APU, on diminue le niveau de dépense publique, de façon artificielle car le système redistribue de la même façon mais ça ne se voit pas dans la dépense des APU du Royaume-Uni : les ménages payent des cotisations au privé/marchand, pour recevoir une retraite du privé/marchand.

 

 

 

 

 

 

 

 

4/ Trois questions importantes pour les comparaisons internationales

° Au delà du financement de la santé et de la protection sociale, trois questions se posent qui font que l’analyse des dépenses publiques en Europe est assez complexe.

 

  • financement (final et initial) des dépenses publiques :
    • Les compte satellites distinguent le financeur final du financeur initial (ultime) (voir page Comptes satellites). Le financement initial correspond aux opérations des unités qui supportent réellement la charge définitive, en versant des transferts au financeur final. Par exemple en France, dans la santé, on trouve trois financeurs initiaux en face de la dépense publique : les ménages (pour la partie non remboursée), les organismes de Sécurité sociale et les mutuelles puisqu’ils versent directement, aux ménages des prestations sociales servant à financer leurs achats de biens et services de santé. Mais on ne remonte pas jusqu’aux unités (ménages,, entreprises,…) qui financent les organismes de sécurité sociale.
    • Cet aspect important dans l’analyse des dépenses publiques, est particulièrement délicat à évaluer :  Où commence le financement initial? Le principe d’universalité budgétaire, – qui interdit d’affecter certaines recettes fiscales de l’État à certaines de ses dépenses, à l’exception des budgets spéciaux, – peut conduire à ne pas chercher à remonter trop loin dans le financement initial. Les entreprises et les ménages sont en quelque sorte les financeurs ultimes des dépenses publiques par le biais des prélèvements obligatoires (impôts, cotisations sociales).
    • Ainsi qui financent « en dernier ressort » ces PO ? ménages ou entreprises ? Et que financent-ils : production et investissement des APU, ou dépenses de redistribution ? Si ce sont les entreprises qui les financent plus, les conséquences sur l’investissement et la croissance peuvent différer d’un cas de financement plus élevé des ménages.

 

  • bénéficiaires des dépenses publiques :
    • De même qui bénéficient des dépenses publiques ? Elles ne bénéficient pas qu’aux ménages mais aussi aux entreprises (route, voirie, …). On peut mentionner le rôle des subventions aux entreprises : sans être de la production des APU, elles soutiennent directement le tissu productif au bénéfice de certains types de productions ou de produits. Les investissements publics stimulent également la production de certaines entreprises privées, en leur offrant des débouchés par la commande publique
    • Et parmi les ménages, lesquels en bénéficient par catégories socioprofessionnelles, tranches de revenu, lieux d’habitation, sexe, âge, etc..? Cette analyse est en partie faite dans les comptes par catégories de ménages et surtout dans les comptes de redistribution du revenu (voir page Richesse et consommation). Dans l’éducation, les bénéficiaires peuvent être analysés du point de vue des groupes sociaux auxquels appartiennent les élèves et étudiants. La structure par catégorie socio-professionnelle des élèves peut servir à répartir les dépenses d’enseignement, particulièrement celles des administrations publiques de façon à étudier les catégories qui bénéficient le plus ou le moins des services non-marchands d’enseignement.
    • La dépense publique n’est pas un indicateur de résultat ni de l’état d’un domaine. Dans le domaine de la santé, il faut distinguer l’activité et son résultat (état de santé de la population et bénéficiaires). Ainsi, malgré une part plus élevée en France que dans d’autres pays des dépenses de santé dans le PIB, les Français ne sont pas nécessairement « en meilleure santé. De même, dans l’environnement, une dépense publique relativement élevée, comme en Allemagne, peut en partie refléter un état dégradé de celui-ci.

 

  • « qualité » des dépenses publiques et leur répartition par fonction :
    • Le pourcentage des dépenses publiques en Europe rapportées au PIB ne doit pas être regardé seulement d’un point de vue quantitatif. Il convient de décomposer celle-ci entre ses composantes afin de tenir compte de la qualité de ces dépenses : investissement ou innovation (dépenses favorisant la croissance future).
    • Ensuite comment se répartit la production et la dépense par domaine ? santé, éducation, services régalien,… ? Certains économistes estiment que les dépenses de santé et surtout d’éducation sont prioritaires : elles sont comme des dépenses d’investissement car elles favorisent la croissance future.
    • Et à l’intérieur de ces domaines quelle est la proportion des personnels (dans la santé ou l’éducation, « soignants/ professeurs ou administratifs ») mais en tenant compte de la sous-traitance des services administratifs, faible en France, et de la rémunération moyenne de ces personnels, autant de paramètres indispensables pour faire des comparaisons entre pays (voir ci-dessous et page Administrations Publiques).

 

 

 

I – LES PRESTATIONS SOCIALES

À long terme, le fait marquant en Europe est un vieillissement de la population et son corollaire un retournement (une moindre croissance) de la croissance de la population active qui s’affirme encore plus avec le temps.

La population française est appelée à vieillir au cours des prochaines années. Les nombreux rapports publiés sur la question des retraites prennent en compte ce phénomène majeur, qui demeure inéluctable. Après avoir longtemps stagné autour de 40 millions d’habitants, la population de la France connaît depuis 1950 une forte croissance. Les deux composantes de cette croissance – à savoir l’excédent des naissances sur les décès (« excédent naturel ») et l’excédent de l’immigration sur l’émigration (« solde migratoire » ou « migration nette ») – sont positives sur toute la période.

Au sens démographique du terme, le vieillissement est l’accroissement de la part des personnes âgées dans une population. La France se situe dans la moyenne européenne (19,5% de 65 ans et plus).

Ce vieillissement a des conséquences potentielles sur l’équilibre des retraites. Cette focalisation sur les retraites est largement justifiée mais il faut aussi s’ interroger sur la retraite dans une analyse plus large des conséquences économiques des changements démographiques : la croissance démographique est-elle un frein ou un stimulant de la croissance économique, quelles conséquences attendre de son retournement, comment le vieillissement affecte-t-il l’épargne, la productivité, l’équilibre du marché du travail ? Ces effets varient-ils avec la nature de ce vieillissement, selon qu’il résulte du retournement de la croissance ou plutôt de l’allongement de la durée de vie ? Le vieillissement pour les années à venir se traduit en tout cas par un alourdissement très significatif de trois postes de la « dépense sociale » : la retraite, la santé et la prise en charge de la dépendance aux âges élevés.

Le fait que la croissance, qui s’est d’ailleurs sensiblement ralentie au début des années 2000, devrait comptablement permettre de financer ces nouveaux besoins ne signifie pas que ce financement est facile et sans conflits. Du fait de ces tensions, il n’est pas évident que le retournement prévu  de la population active (très faible  croissance projetée par l’Insee entre 2020 et 2070 +1,6 millions soit beaucoup moins qu’entre les seules années 2006 à 2020 +2,4 millions) facilite si nettement que cela le retour au plein emploi. D’autre part, selon la façon dont les systèmes de retraite répondront à ces contraintes, on doit s’attendre à des implications variables des évolutions démographiques pour l’épargne et donc pour l’accumulation et la croissance.

Dans ces conditions, les prélèvements obligatoires ont augmenté de 6,2 points entre 1992 et 2017 pour financer la « dépense sociale ». Depuis 1975, gérer la croissance des prélèvements obligatoires est clairement devenu bien plus complexe. Les pouvoirs publics se trouvent de facto contraints de faire évoluer ces prélèvements à un rythme très ralenti, que ce soit par résistance des acteurs sociaux à ces hausses de prélèvement, ou par souci de prudence quant aux effets de ces prélèvements sur le marché du travail.  Il reste que leur progression est impressionnante depuis la fin de la seconde guerre mondiale, soit d’abord du fait de la hausse des cotisations sociales, soit ensuite (à partir du milieu des années 80) du fait de la hausse des différents impôts, notamment la CSG et les impôts locaux.

 

Mais en 2020, les États européens sont tous concernés par la chute de l’activité économique induite par la crise sanitaire. En France, avec les mesures mises en œuvre pour pallier les effets de la crise, les dépenses de la protection sociale augmentent de 7,8 % en 2020. En parallèle, les ressources de la protection sociale sont quasiment stables (-0,1 %), les effets de la baisse de l’activité étant compensés par la hausse des contributions de l’État. Au total, la crise sanitaire se traduit par une dégradation inédite du solde de la protection sociale, avec un déficit record de 51 milliards d’euros, due à la forte hausse des prestations. Toutefois, en raison du financement massif par l’État du chômage partiel, ce solde ne reflète qu’en partie l’ampleur du choc absorbé par l’ensemble des administrations publiques. Le déficit public, marqué par la baisse des impôts et taxes collectés, atteint 209 milliards d’euros en 2020.

 

1/ Traitement des prestations sociales en comptabilité nationale

Les prestations sociales désignent toutes les prestations en espèces (revenu de remplacement, ex : indemnités journalières) ou en nature (remboursement des dépenses engagées ou financement direct de services) que les institutions de protection sociale versent à leurs bénéficiaires.

Les dépenses et des ressources de protection sociale ainsi que leur évolution couvrent l’ensemble des risques auxquels les ménages sont exposés : santé (maladie, invalidité, accidents du travail et maladies professionnelles), vieillesse-survie (retraites, minimum vieillesse, dépendance, etc.), famille, emploi, logement, pauvreté et exclusion sociale.

Nous présentons leur traitement en comptabilité nationale, parfois assez particulier par rapport à la réalité.

En comptabilité nationale on distingue les cotisations sociales (D61) et les prestations sociales (D62, D63).

Il existe en fait 2 types de transferts sociaux (prestations sociales) des administrations aux ménages :

  • Les prestations sociales en espèce (D62) qui visent à augmenter globalement les ressources des ménages sans lien d’affectation à la couverture de dépenses particulières.
    Exemple : allocations chômage, pensions de retraite, allocations familiales, allocation de rentrée scolaire …
  • Les transferts sociaux en nature (D63) qui sont des prises en charge partielles ou totales d’achats de biens et services (quelque soit le producteur) au profit des ménages : par exemple les remboursements de sécurité sociale, aides au logement… Ces transferts en nature ne sont pas considérés comme un transfert de revenu mais comme une dépense de consommation (P3) des administrations publiques (S13) à la place des ménages (S14).

 

a) Les prestations sociales en espèce (D62)

Elles constituent des transferts, en espèces ou en nature, aux ménages, qui sont destinés à alléger la charge financière que représente pour ceux-ci la protection contre un certain nombre de risques ou de besoins. Ils sont effectués par l’intermédiaire de régimes organisés de façon collective ou, en dehors de ces régimes, par des unités des administrations publiques ou des institutions sans but lucratif au service des ménages (ISBLSM). Les prestations sociales englobent les montants versés par les administrations publiques à des producteurs dans le cadre de la protection des ménages individuels contre certains risques et besoins sociaux.

La rubrique D62 comprend plusieurs sous-rubriques, notamment.

  • Prestations d’assurance sociale à payer en espèces (D621) aux ménages par les administrations de sécurité sociale. Le D621 correspond à des prestations de la Sécurité sociale qui ne sont pas la contrepartie d’une production, ce qui les distingue du D63 (consommation des APU de cette production au bénéfice des ménages, soit les transferts sociaux en nature). Les remboursements sont exclus et traités comme des transferts sociaux en nature (D632) ;
  • Autres prestations d’assurance sociale (D622) à payer par les employeurs dans le cadre d’autres régimes d’assurances sociales liés à l’emploi. Les autres prestations d’assurance sociale liées à l’emploi sont des prestations sociales (en espèces ou en nature) à payer par les régimes d’assurance sociale autres que la sécurité sociale aux personnes qui cotisent à ces régimes, aux personnes qui sont à leur charge ou à leurs survivants (par exemple salaires normaux ou réduits qui continuent à être versés en cas d’absence pour maladie, indemnité d’éducation pour personne à charge) ;
  • Prestations d’assistance sociale en espèces (D623), qui sont des transferts courants payés aux ménages par des administrations publiques ou des ISBLSM ou des Assurances pour répondre aux mêmes besoins que les prestations d’assurance sociale mais qui ne s’inscrivent pas dans le cadre d’un régime d’assurance sociale exigeant une participation, généralement par l’intermédiaire de cotisations sociales.

 

 

b)  Les transferts sociaux en nature (D63)

On suppose un ménage qui reçoit 30 d’allocation rentrée et 100 d’allocation logement de la part des APU. Le loyer du ménage est de 300. L’enregistrement en comptabilité nationale de ces prestations est le suivant : les APU versent une prestation sociale en espèce (D62) de 30 et une dépense de consommation finale de loyers (P3) de 100. Le ménage reçoit une prestation sociale en espèce de 30. Sa dépense de consommation finale (P3) en loyer est de 200. Sa consommation finale effective en loyers (P4) est de 300. Pour les APU, on a : P3 = 100; P4 =0.

On distingue deux types de consommation de la production non-marchande du S13 (APU) et du S15 (ISBLSM)

  • P31 = Consommation individualisable (éducation, santé, sécurité sociale, action sociale, …) qu’on peut attribuer à des ménages particuliers. Ce sont les transferts sociaux en nature; exemple : éducation, santé, sécurité sociale, action sociale, culture etc.
  • P32 = Consommation de services collectifs pour laquelle il n’est pas possible de trouver un bénéficiaire. Exemple : défense, sécurité, recherche, etc.

On définit alors une autre de consommation finale, à savoir la consommation finale effective (CF effective)(P4) qui apparaît dans le tableau suivant pour les 3 secteurs institutionnels concernés : les APU (S13), les ISBLSM (S15) et les ménages (S14).

Le compte d’utilisation du revenu explicite le partage du revenu entre consommation et épargne. Aux 2 notions de revenu (revenu disponible, revenu disponible ajusté) correspondent ainsi 2 notions de consommation finale (C.F.). Après prise en compte des transferts sociaux en nature, on a la C.F. effective (P4). Le tableau suivant met en relief la séquence des comptes avec les transferts sociaux en nature (en ressources pour les ménages et en emplois pour les APU et les ISBSLM). L’épargne reste inchangée.

Pour montrer l’articulation entre les deux types de consommation de la production non-marchande du S13 et du S15, on peut synthétiser les schémas précédents :

 

 

c) Les cotisations sociales (D.61)

Les cotisations sociales nettes correspondent aux cotisations effectives ou imputées versées par les ménages aux régimes d’assurance sociale afin de garantir le droit à des prestations sociales. Les cotisations sociales nettes (D.61) sont égales aux:

Pour les cotisations sociales, on distingue essentiellement les Cotisations sociales effectives (D.611), les Cotisations sociales imputées (D.612) et aussi des Cotisations sociales effectives à la charge des ménages (D613).

La rémunération du service des régimes d’assurance sociale correspond aux frais de service facturés par les unités assurant la gestion des régimes. Elles apparaissent ici comme partie du calcul des cotisations sociales nettes (D.61); il ne s’agit pas d’opérations de redistribution: elles font partie des dépenses de production et de consommation.

 

1. Cotisations sociales effectives à la charge des employeurs (D.611)

Elles correspondent au flux D.121.  Les cotisations sociales effectives à la charge des employeurs sont versées par les employeurs à des administrations de sécurité sociale, des sociétés d’assurance ou des fonds de pension autonomes ou non autonomes gérant des régimes d’assurance sociale en vue de garantir le bénéfice de prestations sociales à leurs salariés.

En comptabilité nationale, les cotisations sociales effectives à la charge des employeurs étant versées au bénéfice de leurs salariés, elles sont d’abord enregistrées comme une composante de la rémunération des salariés (D121), au même titre que les salaires et traitements en espèces ou en nature. Elles sont ensuite comptabilisées comme transferts courants des salariés (D611) aux administrations de sécurité sociale, sociétés d’assurance ou fonds de pension autonomes ou non autonomes (schéma suivant).

 

 

2. Cotisations sociales imputées à la charge des employeurs (D.612)

Les cotisations sociales imputées (D.612) représentent la contrepartie des prestations sociales fournies directement, c’est-à-dire en dehors de tout circuit de cotisations, par les employeurs à leurs salariés, ex-salariés et autres ayants droit (diminuée le cas échéant des cotisations sociales à la charge des salariés). Elles correspondent au flux D.122 et doivent, en principe, être évaluées sur la base de considérations actuarielles.

Un circuit de cotisations sociales imputées est nécessaire en comptabilité nationale si l’on veut comptabiliser les prestations sociales octroyées directement par l’employeur dans la rubrique «Prestations sociales» et enregistrer le coût de ces prestations (pour la partie qui n’est pas couverte par les cotisations effectives à la charge des salariés) dans la rémunération des salariés payée par l’employeur.

Dans le compte d’exploitation, on considère que les employeurs versent à leurs salariés une rémunération, qualifiée de «cotisations sociales imputées» (D122), d’un montant égal à la valeur des cotisations sociales estimées qui devraient être payées pour leur garantir les prestations auxquelles ils ont droit. Dans le compte de distribution secondaire du revenu, on considère que les salariés reversent à leurs employeurs un montant équivalent sous la forme de cotisations sociales imputées (D612) (c’est-à-dire de transferts courants) comme s’ils versaient celles-ci à un régime d’assurance sociale distinct (schéma suivant).

En comptabilité nationale, les cotisations sociales imputées sont enregistrées:

  • en emplois du compte de distribution secondaire du revenu des ménages et du compte extérieur des revenus primaires et des transferts courants;
  • en ressources du compte de distribution secondaire du revenu des secteurs employeurs.

 

 

3. Cotisations sociales à la charge des ménages (D.613)

Les cotisations sociales effectives à la charge des ménages sont des cotisations sociales payables pour leur propre compte par les salariés, les travailleurs indépendants ou les personnes n’occupant pas d’emploi aux régimes d’assurance sociale.

Dans les salaires et traitements en espèces, qui font partie des salaires et traitements bruts (D.11), on trouve les cotisations sociales, les impôts sur le revenu et les autres versements à la charge du salarié, y compris ceux que l’employeur retient à la source et verse directement pour le compte du salarié aux administrations de sécurité sociale, aux autorités fiscales et autres (qu’on retrouve ensuite comme partie du D613).

Il s’agit des cotisations sociales que paient les salariés aux administrations de sécurité sociale et aux régimes privés avec et sans constitution de réserves. Outre les cotisations effectives à payer, les cotisations sociales à la charge des salariés comprennent également, dans le cas des régimes privés avec constitution de réserves, les suppléments de cotisations à payer sur les revenus de la propriété attribués aux assurés que perçoivent les salariés participant aux régimes, diminués du service. Ce dernier est toujours considéré comme une charge grevant les cotisations des salariés et non celles des employeurs.

 

 

2/ principaux résultats

On s’appuie ici sur le compte satellite de la protection sociale (CPS) dont la source est la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) (voir page Comptes satellites) : il utilise le même cadre conceptuel et méthodologique que le cadre central des comptes nationaux mais détaille le système de protection sociale, avec d’un côté, les prestations sociales, de l’autre, les prélèvements (cotisations, impôts) permettant leur financement [3]. Le champ de la « protection sociale »  du CPS n’est pas le même que celui de l’Insee quand celui-ci comptabilise les transferts sociaux en espèces ou en nature (D62 et D63) des APU. La principale différence entre le champ du CPS et l’Insee concerne les prestations liées à l’éducation qui sont exclues du CPS. De même certaines dépenses (en D631 : défense, police, administration générale) ne seraient pas de la protection sociale. Et inversement le CPS inclut l’activité de structures marchandes (complémentaires santé ou vieillesse notamment). Il détaillerait aussi ce qui revient en prestations aux ménages et le fonctionnement des structures organisant cette protection sociale. D’autres différences existent du fait que la DREES travaille à un niveau plus fin et reconstruit certaines prestations à partir de données fournies directement par certaines administrations de sécurité sociales (comme la CNAF). L’Insee travaille au contraire à un niveau plus agrégé à partir de données le plus souvent retravaillée par la Direction générale des Finances publiques (DGFiP).

Agrégat central du CPS, les prestations sociales correspondent à l’ensemble des transferts, en espèces ou en nature, permettant aux individus de faire face aux situations pouvant compromettre leur sécurité économique (diminution du revenu, hausse des besoins). Ces situations, appelées risques sociaux, sont distinguées selon la raison de l’aide apportée aux individus : vieillesse, santé, emploi, famille, pauvreté-exclusion sociale et logement (voir ci-dessous).

 

En réponse à la crise économique et sanitaire, les prestations de protection sociale (selon la DREES) augmentent fortement en France, de 6,8 % en 2020 après +2,6 % en 2019 (graphique suivant) pour atteindre 813 milliards d’euros, soit 35 % du PIB . En raison de leur poids dans l’ensemble des dépenses publiques, l’évolution des prestations de protection sociale constitue traditionnellement un enjeu majeur pour les finances publiques. Selon la DREES, Les administrations publiques versent en effet 745 milliards de prestations, soit 92 % de l’ensemble des prestations de protection sociale (813 Mds), contre 8 % pour le secteur privé (associations, mutuelles et institutions de prévoyance, régimes directs employeurs).

Par ailleurs, les dépenses (ou emplois) de la protection sociale autres que les prestations (59 milliards d’euros, soit 7% du total) bondissent (+24,6 %, après -2,0 % en 2019). Ces emplois divers sont composés de frais non financiers, rémunérations, consommations intermédiaires, impôts et subventions sur la production notamment, de frais financiers (intérêts, revenus d’investissement), d’emplois du compte de capital et d’autres emplois (impôts sur le revenu, transferts entre secteurs, autres non comptabilisés ailleurs (n.c.a). Ce poste comptabilise aussi certaines des dépenses supplémentaires liées à la crise de la Covid-19, pour un montant estimé à 11 milliards d’euros, comme par exemple l’achat de masques et de matériels liés à la crise sanitaire ou les aides financières accordées aux professionnels de santé du fait de leur baisse d’activité pendant les confinements.

Au total, les emplois de la protection sociale s’établissent à 872 milliards d’euros en 2020, soit 38% du PIB. Le total des dépenses exceptionnelles directement liées à la pandémie représente au moins 46 milliards d’euros pour 2020 (35 milliards de prestations supplémentaires et 11 milliards d’autres dépenses exceptionnelles).

Avec la pandémie de Covid-19 et ses conséquences économiques et sociales, la répartition entre les différents risques sociaux couverts par la protection sociale se modifie fortement en 2020. En raison de la mise en place du chômage partiel, le risque emploi devient le premier contributeur à la croissance globale des prestations devant les risques santé (les soins) et vieillesse-survie (les retraites). Le risque emploi représente ainsi 10 % du total des prestations versées en 2020 contre 6 % en 2019. Les mesures de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale contribuent également significativement à la hausse des prestations sociales en raison de la mise en place de l’aide exceptionnelle de solidarité.

Les comptes de la protection sociale distinguent six catégories de prestations correspondant à autant de risques :

  • le risque « vieillesse-survie » : moins sensibles aux effets conjoncturels, les prestations du risque vieillesse-survie progressent en France de 2,1 % (après +2,2 % en 2019). Elles représentent à elles seules 43 % de l’ensemble des prestations de protection sociale (soit 13,3 % du PIB en 2019 et 14,4% en 2020). Elles progressent ainsi de 1,1 point, alors qu’elles diminuaient en moyenne de 0,1 point par an depuis 2014. Cette hausse présente un caractère mécanique. Elle s’explique par la forte contraction de l’activité économique provoquée par la crise sanitaire. La pension moyenne de droit direct tous régimes confondus des retraités résidant en France s’établit à 1 400 euros mensuels après prélèvements sociaux (1 537 euros en ajoutant l’éventuelle pension de réversion des retraités)De 1990 à 2019, la part des pensions de retraite dans le PIB augmente de 10,0 % à 13,3 %. On peut toutefois distinguer plusieurs étapes. De 1990 à 1995, cette part augmente fortement (+1,5 point), avant de se stabiliser jusqu’au milieu des années 2000. Elle bondit en 2009 à 12,9 %, en raison de la contraction du PIB liée à la crise, et progresse ensuite légèrement jusqu’en 2014 à 13,8 %. Elle est ensuite quasi-stable avant de se redresser vivement en 2020, en raison d’une nouvelle contraction du PIB cette année-là.Le léger ralentissement en 2020 suit celui du nombre de retraités qui fléchit légèrement en 2020. Le relèvement progressif de l’âge automatique du taux plein, de 65 à 67 ans, intervenant de 2016 à 2022 dans les régimes alignés et pour les fonctionnaires, contribue à diminuer le nombre de départs à la retraite en 2020. La croissance globale des pensions est portée en 2020 par la revalorisation des montants versés. Par contraste avec ce qui avait été voté en 2019 par la loi de financement de la Sécurité sociale, les pensions de retraite sont revalorisées en 2020, de manière différenciée selon le montant perçu par les retraités : les retraites inférieures à 2 000 euros bruts mensuels sont revalorisées au 1er janvier 2020 de 1,0 %; tandis que les autres continuent à être revalorisées de 0,3 %.

 

  • le risque «  pauvreté et l’exclusion sociale » : Les dispositifs de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale sont également mobilisés pour faire face aux conséquences de la crise sanitaire en France. Les prestations du risque pauvreté et exclusion sociale augmentent fortement en 2020 (+12,0 %), notamment en raison de la mise en place d’une aide exceptionnelle de solidarité 4 en 2020. Cette aide, dont bénéficient les familles les plus modestes dès le mois de mai 2020, est élargie en juin aux travailleurs de moins de 25 ans touchant l’aide personnalisée au logement (APL). Elle est de nouveau versée en novembre lors du deuxième confinement. Le coût total de ces deux aides ponctuelles s’est élevé à 2 milliards d’euros, contribuant pour 7,0 points à la croissance des prestations pauvreté-exclusion sociale.

 

  • le risque « santé » : Les prestations du risque maladie augmentent en France de 4,3 % (après +2,4 % en 2019) pour atteindre 228 milliards d’euros (27,5% des prestations totales). Cette augmentation s’explique d’abord par les hausses des prestations de soins du secteur hospitalier et, dans une moindre mesure, des soins de ville. Malgré une baisse globale du volume de soins (hors Covid-19), les prestations de l’hôpital public sont portées par la hausse des rémunérations (primes Covid-19, mesures du Ségur de la santé) et par les surcoûts liés à la prise en charge des patients atteints de la Covid-19. Les soins en ville augmentent aussi malgré les baisses de consultations de médecins généralistes et spécialistes, portés par la hausse spectaculaire des actes de laboratoire (tests de dépistage Covid-19).

 

  • le risque « maternité-famille » : Les prestations du risque famille diminuent de 0,8 %, en raison de la fermeture des crèches et l’arrêt temporaire de l’activité des assistantes maternelles et des employées à domicile, dans un contexte où la grande majorité des parents ont dû garder eux-mêmes leurs enfants durant le premier confinement de mars à mai 2020. Cela se traduit mécaniquement par une baisse marquée des prestations des crèches, ainsi que de la composante « garde d’enfants » de la prestation d’accueil du jeune enfant (Paje) qui diminuent respectivement de 10,8 % et de 7,2 %.

 

  • le risque « emploi » : ces prestations augmentent très fortement en 2020 (+68,3% après +2,9 % en 2019). Les prestations de chômage partiel contribuent pour plus de moitié à cette hausse globale. Le dispositif français de chômage partiel s’élève à 27 milliards d’euros en 2020. Il est financé à 67 % par l’État, le reste étant pris en charge par l’Unédic. Son bénéfice s’étend à de nouvelles catégories d’employeurs et de salariés. En dehors des mesures de chômage partiel, les fortes hausses des allocations chômage causées par la chute de l’activité et par la prolongation des droits des demandeurs d’emploi indemnisés contribuent également à la progression des prestations du risque emploi en 2020.

 

  • le risque « logement » :Après deux années de forte baisse (-1,8 % en 2019 et -7,2 % en 2018), les prestations du risque logement sont quasiment stables en 2020 (-0,3 %). Les APL continuent de reculer suite à la suite de la réduction du loyer de solidarité (RLS), accordée aux ménages les plus modestes logés dans le parc locatif social, en vigueur depuis début 2018. En revanche, les mesures exceptionnelles mises en œuvre en 2020 afin d’aider les ménages les plus fortement touchés par les effets de la crise ont atténué cette baisse.

 

Prestations de protection sociale : structure 2020, évolution entre 2016 et 2020 et contributions des différents risques sociaux

 

S’agissant de la prestation Vieillesse-survie dont la part est la plus élevée, le champ des pensions de retraite des régimes légalement obligatoires français, étudié ci-dessus, correspond à 94 % des prestations du risque vieillesse-survie en 2020. Pour retrouver le champ complet du risque vieillesse-survie, il faut y ajouter le minimum vieillesse, les prestations des mutuelles et des institutions de prévoyance, les prestations liées à la dépendance des personnes âgées (Allocation personnalisée d’autonomie notamment), et l’action sociale des caisses.

Pour ces deux champs, la même convention est suivie pour les pensions d’invalidité. Ainsi à partir de l’âge d’ouverture des droits à la retraite (AOD), les pensions d’invalidité versées par les régimes spéciaux sont considérées comme des pensions de retraite.

Les CPS s’inscrivent dans le cadre des comptes nationaux, et constituent la réponse de la France au système européen de statistiques intégrées de protection sociale (Sespros). La mise à disposition de ces données par Eurostat permet de comparer les prestations du risque vieillesse-survie en Europe. Les masses financières relatives aux prestations du risque vieillesse-survie en France font partie des plus élevées d’Europe, avec l’Italie et l’Autriche (graphique ci-dessous). Sur le champ total, elles s’élèvent à 15,5 % du PIB français en 2020, 18,4 % du PIB italien, 12,0 % du PIB allemand.

Prestations du risque vieillesse-survie en Europe en 2020 (1)

(1) Les données 2020 des pays de l’Union européennes absentes de ce graphique ne sont pas encore disponibles. Le champ de ces comparaisons internationales est un peu plus large que celui du graphiques précédent. Champ : Tous les régimes (privés et publics, obligatoires et facultatifs) nationaux. Source : Eurostat, Sespros.

 

 

 

b) La forte hausse des prestations sociales s’observe dans tous les pays d’Europe

En 2020, le poids des prestations sociales augmente pour l’ensemble des 20 pays de l’UE pour lesquels l’information est disponible. Pour la grande majorité de ces pays, ces augmentations s’expliquent par la vigueur des prestations, mais elles sont aussi mécaniquement amplifiées par la chute concomitante de l’activité. Les prestations augmentent en moyenne de 2 à 3 points de pourcentage de PIB (pp) : +2,1 pp du PIB en Allemagne, malgré une ampleur contenue du premier pic épidémique en 2020, +2,7 pp du PIB en Italie, où l’intensité des restrictions a été la plus importante dans l’UE, +2,6 pp du PIB en Belgique où la mortalité a été très forte (graphique suivant). Les prestations en Suède et au Danemark augmentent moins nettement (respectivement +1,3 et +1,5 pp de PIB) car les restrictions sanitaires imposées par les gouvernements y ont été moins fortes. En France, la progression des prestations sociales pour l’année 2020 s’élève à 2,3 pp de PIB.

Avec 35 % du PIB national consacré aux prestations de protection sociale, la France se place en première position des pays européens, devant l’Autriche (33,5 %), l’Italie (32,4 %) et l’Allemagne (31,9 %).

 

Évolution des prestations sociales en 2020 en % et points de pourcentage du PIB

 

Cependant, même s’il est classiquement mis en avant, cet indicateur n’est sans doute pas le plus approprié en cette période de crise majeure car la contraction de l’activité a été d’ampleur différente selon les pays et qu’elle joue directement sur la variation du ratio dépenses sur PIB. Ce ratio ne reflète donc pas fidèlement le niveau des prestations sociales perçues par les individus, ni la générosité des systèmes de protection sociale qui ont joué leurs rôles de stabilisateurs automatiques. À cet égard, les prestations sociales rapportées à la population et en parité de pouvoir d’achat (PPA) donnent une image complémentaire intéressante de la situation en Europe en 2020.

Cette année-là, la France consacre 12 080 euros à chaque habitant en matière de protection sociale (graphique suivant). Ce montant augmente en moyenne de 750 euros entre 2019 et 2020 compte tenu des dépenses supplémentaires exceptionnelles mises en œuvre en réponse à la crise sanitaire. Le Danemark, l’Autriche et l’Allemagne versent davantage de prestations sociales à leurs citoyens : respectivement 13 960, 13 620 et 12 680 euros PPA3 par habitant. La croissance des dépenses de protection sociale par habitant dans ces trois pays est égale ou supérieure à celle observée en France (respectivement +730 euros, +1 370 euros et +810 euros). L’effort consenti semble avoir été particulièrement important en Irlande, où les prestations sociales par habitant en PPA augmentent de 2 010 euros en 2020 pour atteindre 10 530 euros, dont près de 1 000 euros liés au risque emploi.

 

Évolution des prestations sociales par habitant en 2020 en euros, en parité de pouvoir d’achat par habitant

 

Enfin, pour les comparaisons européennes, on utilise plutôt le concept de prestations dites « nettes ». Les prestations de protection « brutes ne tiennent pas compte des prélèvements obligatoires (PO) retenus sur les prestations, qui viennent réduire le montant des prestations réellement reçu par les ménages.

L’analyse des prestations nettes fait partie du « Système Européen de statistiques intégrées de la protection sociale » (Sespros). Le concept de prestations nettes présente deux intérêts :

– d’une part, il retrace la valeur issue du système de protection sociale des aides reçues in fine par les ménages et, symétriquement, la dépense réellement engagée par les institutions de protection sociale ;

– d’autre part, il permet une meilleure comparabilité des données au niveau européen, car les taux et les modalités de prélèvements obligatoires diffèrent fortement d’un pays à l’autre. C’est pourquoi, en complément de la collecte des dépenses de protection sociale .

En 2018, les PO sur les prestations de protection sociale représentent 2,4 % du PIB en moyenne dans l’UE-15 (graphique suivant), contre moins de 1 % dans les treize nouveaux membres entrés dans l’UE entre 2004 et 2013 (NM-13). Les PO sur les prestations sont les plus élevés aux Pays-Bas (5,3 % du PIB), puis au Danemark (4,4 %), en Suède (3,2 %) et en Finlande (3,2 %). En France, l’ensemble des PO sur les prestations représentent 1,9 % du PIB national de 2018.

Part des prestations de protection sociale dans le PIB en 2018, avant et après prélèvements obligatoires sur prestations en %

 

 

 

c) La préservation de l’emploi est l’enjeu économique majeur de la crise de 2020

À partir de mars 2020, la pandémie de Covid-19 place des millions de personnes dans l’impossibilité de travailler.Tout au long de l’année, l’activité économique mondiale est considérablement affectée par les mesures de confinements totaux ou partiels, la fermeture de certaines entreprises, ou encore l’impossibilité de faire garder ses enfants ou de les scolariser pour limiter la propagation de l’épidémie. L’une des premières préoccupations des gouvernements est alors de faire en sorte que cet arrêt de l’activité ne se traduise pas par une hausse durable du chômage.

Tous les pays européens ont recours au chômage partiel afin de préserver l’emploi et de stabiliser les ressources des ménages. Si les modalités d’application et les taux de couverture de la population varient fortement d’un pays à l’autre, le recours au chômage partiel (que ce soit via l’extension ou la création de nouveaux dispositifs) est d’une ampleur sans précédent en Europe. En avril 2020, au plus fort de la crise, 32 millions d’Européens ont ainsi bénéficié de ce système (Comité de la protection sociale, 2021). En France, en avril 2020, 29 % de la population active a bénéficié du chômage partiel, légèrement plus qu’aux Pays-Bas et au Royaume-Uni (respectivement 28 % et 26 %), mais moins qu’au Luxembourg (40 %) [graphique suivant]. L’Allemagne, encore peu touchée par la crise sanitaire au printemps 2020, ne comptabilise que 13 % de sa population active au chômage partiel à son pic en avril. La Suède présente un taux de couverture limité à 6 % du fait d’une stratégie sanitaire visant à contenir l’impact économique du la crise sanitaire, en évitant le plus possible les fermetures administratives.

 

Le chômage partiel en Europe en 2020 Part de la population active au chômage partiel, en %

 

 

d) La part du risque emploi dans les prestations croît dans toute l’Europe en 2020

L’augmentation de la part de la fonction emploi dans l’ensemble des prestations est très élevée en 2020. Parmi l’ensemble des dépenses de protection sociale, la part du risque emploi augmente respectivement de 8, 4 et 3 points de PIB en Irlande, en Italie et en France. En Belgique, en France, en Italie, en Irlande et au Portugal, le risque emploi devient le troisième poste de la protection sociale en 2020 devant le risque famille.

Les prestations vieillesse-survie, qui recouvrent principalement le versement des pensions de retraite, ainsi que les prestations du risque santé continuent de constituer la part prépondérante de l’ensemble des prestations versées en Europe : de 72 % à 88 % des prestations parmi les pays proposés dans le graphique ci-dessous (respectivement en Irlande et au Portugal) . Le partage entre les prestations vieillesse-survie et santé dépend de la structure démographique et du niveau du taux de remplacement des retraites. En Irlande, par exemple, où la population est plus jeune et le taux de remplacement des retraites servies par le service public est parmi le plus bas d’Europe, le risque santé est plus élevé que le risque vieillesse. À l’inverse, en Italie où la population est plus âgée et le taux de remplacement des retraites parmi les plus importants d’Europe, le risque vieillesse est largement dominant.

La part du risque vieillesse diminue relativement à l’ensemble des dépenses de prestation sociale dans la plupart des pays observés (en dehors de la Suède). La part des prestations santé est quant à elle plutôt stable par rapport à l’ensemble des dépenses de prestation sociale (en dehors de l’Irlande où la part diminue), ce qui atteste en réalité de leur forte progression (au même rythme que l’ensemble des dépenses).

 

Évolution de la structure des prestations de protection sociale par risque en 2020 en % du total des prestations

 

 

 

 

3/ évolution en France sur longue période

Les prestations de protection sociale augmentent à un rythme de moins en moins soutenu au fil des années (en dehors des périodes de crise) : leur croissance annuelle à prix constants1 est en effet passée de +6,9 % entre 1959 et 1981, à +2,8 % entre 1981 et 2007, pour s’établir à +1,6 % entre 2009 et 2019. Pour autant, la part des prestations de protection sociale dans le PIB a progressé (14 % en 1959 contre 31 % en 2019) et atteint 35 % en 2020 avec la crise sanitaire (graphique suivant).

 

a) Les risques santé et vieillesse-survie, principaux postes de dépenses, ralentissent sous l’effet des réformes

Les risques santé et vieillesse-survie représentent à eux deux entre 70 % et 81 % du total des prestations de la protection sociale au cours de la période 1959-2020.

Au sein du risque santé, la dynamique de la composante maladie est ralentie depuis les années 1980 par de nombreux plans de réforme, comme ceux de 1982-1983 (baisse du remboursement de certains médicaments, etc.), de 1986 ou encore de 1993, qui augmentent la part des dépenses restant à la charge des ménages. Instauré en 1996, l’objectif national d’évolution des dépenses d’assurance maladie (Ondam) vise à encadrer les dépenses des régimes de base. Il est régulièrement dépassé jusqu’en 2009, mais la loi maladie de 2004 et le renforcement continu de ses dispositifs de contrôle et de suivi permettent son respect depuis 2010.

Les prestations servies au titre de la vieillesse-survie ont également ralenti à la suite de quatre grandes réformes du système de retraite, en 1993, 2003, 2008 et 2010. Elles entérinent le principe d’indexation des pensions sur l’inflation et non plus sur les salaires, prévoient son calcul à partir des 25 meilleures années au lieu des 10 meilleures dans le secteur privé, relèvent le nombre d’années nécessaires pour bénéficier du taux plein, et repoussent l’âge légal d’ouverture des droits de 60 à 62 ans. Cependant, le montant moyen des pensions augmente continûment en raison de l’élévation tendancielle des salaires réels au fil des générations, et les retraités sont plus nombreux du fait de l’arrivée à la retraite des générations du baby-boom et de l’allongement de l’espérance de vie.

Le risque famille, généralisé dès l’après-guerre, est celui qui connaît la plus faible progression (+1,8 % par an en moyenne entre 1959 et 2020). Les autres risques sociaux (emploi, logement et pauvreté et exclusion sociale) évoluent de façon contra cyclique : le poids des dépenses afférentes augmente dans les périodes de faible activité économique. Pour le risque emploi, la plus forte augmentation (hors année 2020, dont la hausse est exceptionnelle) a lieu entre 1974 et 1983 (de 0,5 % à 2,5 % du PIB), en raison de l’extension de la population couverte et de l’amélioration de l’indemnisation. La hausse significative des dépenses du risque pauvreté-exclusion sociale depuis 1959 (+7,6 % en moyenne entre 1959 et 2020) reflète la montée en charge de la solidarité nationale, qui se traduit notamment par la mise en œuvre de minima sociaux généralistes (revenu minimum d’insertion en 1988, revenu de solidarité active en 2009, remplacé pour sa partie de « gain au travail » par la prime d’activité en 2016).

Part des prestations sociales dans la richesse nationale depuis 1959 en % du PIB

 

b) Les ressources de la protection sociale se diversifient, mais les cotisations sociales restent la principale source de financement

Jusqu’au début des années 1990, les cotisations sociales représentaient plus des trois quarts des ressources du système de protection sociale (graphique suivant). Progressivement, de nouvelles sources de financement sont recherchées afin de faire face à l’augmentation des dépenses : des impôts et taxes sont alors affectés au financement de la protection sociale (Itaf). Cette modification permet une plus grande stabilité des ressources en période de conjoncture difficile, le financement étant assis sur d’autres sources de revenus que les seuls salaires.

C’est dans cette logique qu’est instaurée la contribution sociale généralisée (CSG) en 1991. Sa montée en charge va de pair avec des baisses de taux de cotisations salariales, notamment ceux du risque maladie. Finalement, les Itaf passent de 3,4 % des recettes en 1990 à 20,0 % en 2000, puis à 29,4 % en 2020. Des exonérations de cotisations sociales sur les bas salaires sont également mises en place à partir de 1993 pour servir de levier de relance de l’emploi via une baisse du coût du travail. De nouveaux prélèvements sont institués et développés (forfait social, contribution de solidarité pour l’autonomie, taxes sur les tabacs, etc.) et tendent à augmenter la part des Itaf (26,3 % en 2018). En 2018 et 2019, la bascule entre cotisations sociales et Itaf s’accentue en raison d’allègements de cotisations compensés par des hausses des Itaf (hausse de la CSG et de la part de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectée à la protection sociale).

La part des dans les ressources de la protection sociales diminue donc régulièrement, mais reste majoritaire (52,4 % en 2020).

Répartition des ressources de la protection sociale par type de prélèvement en %

 

c) Les crises sont les causes principales des déficits des comptes de la protection sociale des dernières décennies

Les premiers déficits des comptes de la protection sociale apparaissent dans les années 1990, du fait d’une augmentation des dépenses supérieure à celle des ressources, particulièrement après la crise de 1993 (graphique suivant). Jusqu’au début des années 2000, le retour de la croissance et la modération des dépenses permettent de renouer avec les excédents, ce dès 1996. Une légère dégradation de la conjoncture entraîne une réapparition des déficits en 2004. En 2008, le déficit de la protection sociale avait atteint un niveau alors inédit. Depuis, celui-ci s’est résorbé peu à peu jusqu’en 2017, où le solde est redevenu positif. Cette tendance s’est confirmée les deux années suivantes,

 

Solde, dépenses et recettes de la protection sociale en points de PIB de 1959 à 2020 en points de PIB

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

II – LES DÉPENSES PUBLIQUES EN EUROPE

Selon l’Insee, les dépenses publiques sont les dépenses effectuées par l’État, les administrations de Sécurité sociale, les collectivités territoriales et les administrations et organismes qui leur sont rattachés.

Les dépenses des administrations publiques sont définies dans le SEC 2010 § 8.100 et chapitre 20 en référence à une liste de catégories: consommation intermédiaire, formation brute de capital, rémunération des salariés, autres impôts sur la production, subventions à payer, revenus de la propriété, impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc., prestations sociales autres que les transferts sociaux en nature, transferts sociaux en nature – production marchande achetée, autres transferts courants, ajustement pour variation des droits à pension, transferts de capital à payer et acquisitions moins cessions d’actifs non financiers non produits.

C’est cette définition qu’on a retenue pour évaluer les dépenses publiques en Europe et dans d’autres pays en excluant la production pour emploi final propre (P12) produite surtout dans la R&D à partir de la consommation de capital fixe et d’un montant faible (voir page Compte de recherche développement).

Pour les comparaisons internationales des dépenses publiques en Europe, il est légitime de prendre en considération le total des dépenses publiques, ne serait-ce que parce qu’on doit les financer et pour ce faire prendre en compte leur addition. Mais il faut bien voir que ce total est composite. Il est la combinaison de deux catégories de dépenses (dépenses de redistribution du revenu et dépenses qui financent la production non marchande des administrations publiques, principalement le paiement des salaires des fonctionnaires), qui ne sont pas de même nature, voire trois si on met à part les dépenses d’investissement.

On déboucherait ainsi sur une distinction fondamentale qui doit être établie entre dépenses de production et dépenses de transfert [4].

 

 

 

 

 

1/ Le débat sur la  dépense publique

On présente les différents points de vue qu »on résume pour simplifier ceux des économistes « sociaux » (ensemble assez hétérogène) et des « libéraux » avant de proposer une synthèse au chapitre 3. Elle n’interdirait pas de comparer la dépense publique au PIB entre les pays même si ce ratio n’a guère de sens pour un pays donné.

Les premiers se demandent souvent si on peut comparer la dépense publique entre les pays ? La réponse serait plutôt « non »  [5]. Plusieurs arguments sont avancés. La plupart sont en partie recevables. Mais les chiffrages correspondant sont complexes dans la comptabilité nationale actuelle. Ils ne peuvent être faits que dans une étude particulière comme par exemple le reclassement des hôpitaux dans les APU en Allemagne.

Commençons donc par chiffrer la part de chaque composante des dépenses publiques en Europe dans le PIB en tenant compte de ce reclassement, en particulier des prestations sociales ainsi que la part des services publics afin de bien cerner où cette part est plus élevée en France.

Le point de vue des économistes « sociaux » serait le suivant : «C’est donc beaucoup plus exact de dire que l’évolution économique et sociale (l’urbanisation et le vieillissement, par exemple) a créé des besoins similaires dans les pays les plus avancés ; ce qui distingue ces pays c’est surtout le trajet que suivent les sommes d’argent qui financent ces besoins (trajet qui dépend de la manière dont la société oblige les différents acteurs de l’économie à les satisfaire) ».

 

Les économistes « libéraux », eux, mettent en avant que le système de prélèvement obligatoire des cotisations empêchent le ménage de faire un choix. Aux États-Unis, l’absence d’obligation d’affiliation à une assurance maladie témoigne de la volonté de préserver à tout prix la liberté de choix des citoyens, principe ancré dans l’histoire de ce pays de tradition libérale. L’État fédéral a toutefois institué une assurance santé limitée aux personnes âgées ou indigentes.

Ils affirment qu’à se préoccuper uniquement du soutien de la demande globale – par une politique de redistribution des revenus et de dépenses publiques tout particulièrement – on décourage l’esprit d’entreprise qui, dans une économie de liberté, est la condition indispensable à l’accroissement de la production, du revenu et de l’emploi. Ils prônent simultanément la réduction des impôts les plus progressifs afin que les « contribuables ne passent pas autant de temps  à échapper à la fiscalité qu’à gagner davantage par une activité productive », et la suppression des transferts sociaux « qui permettent aux chômeurs de vivre aussi bien que s’ils travaillaient ».

Mais qu’est qu’une activité productive surtout en cette période de besoins de soins médicaux, d’éducation et formation ou de transition énergétique? Moins d’État ou mieux d’État….  telles sont les questions.

 

 

a) L’analyse des économistes « keynésiens-sociaux »

 

1 – Les hôpitaux ne sont pas rangées dans les mêmes secteurs institutionnels dans les différents pays.

Une première raison de cette non comparabilité vient du fait que, dans les différents pays, les comptables nationaux rangent les acteurs qui s’occupent de santé, éducation, assurance et solidarité (comme les hôpitaux et les universités) dans des “secteurs” différents. En Allemagne et aux Pays-Bas, les hôpitaux sont classés avec les SNF (S11) ; en France et à, priori dans les autres pays ils le sont avec les APU (S13). Dans les deux cas, l’hôpital « facture » à l’administration de sécurité sociale des actes à un tarif fixe, censé représenter son coût.

Mais en France ce mode de gestion et des rémunérations des hôpitaux publics  n‘a pas toujours été en vigueur et est assez récent. Il a remplacé un système fondé sur des subventions globales qui ne pouvaient être assimilées à des ventes. C’est probablement pourquoi la Comptabilité Nationale française élargi le périmètre des APU aux hôpitaux public. En Allemagne et aux Pays-Bas, on considère que les remboursements de la sécurité sociale aux hôpitaux publics sont assimilables à des ventes (voir page Comptabilité nationale et comparaisons internationales).

 

 

2 – La notion de Dépense Publique est ambigüe

En second lieu, la Dépense Publique additionne des agrégats de nature différente. Il faudrait au contraire distinguer :

  • les coûts de production des administrations publiques (rémunération, CI),
  • les transferts sociaux en nature marchands (D632) qui sont en quelque sorte une contrepartie de la production des professions de santé libérale,
  • enfin les prestations sociales en espèces, (D62) qui ne sont pas une contrepartie de la production.

Ces dernières varient fortement selon les pays en fonction de l’importance des cotisations qui servent à les financer. Par exemple, elles sont faibles aux États-Unis,  fortes en France. On trouve en France, pour la santé et la vieillesse, des régimes obligatoires dont les dépenses sont comptabilisées comme publiques alors que dans d’autres pays, les mêmes dépenses, tout aussi nécessaires, sont assurées par des mécanismes d’assurance privée. La comparaison entre les dépenses de santé en France et aux États-Unis est éclairante à cet égard : en pourcentage du PIB elles sont plus élevées dans ce dernier pays; mais la part des dépenses publiques est plus forte en France.

Ce qui serait ainsi contestable c’est la comparaison de ce chiffre global qui additionne des composantes de la production et des prestations en espèces qui n’ont rien à voir avec la production.

« Il est dit que en France les trois quarts des sommes que les ménages dédient à leur santé (comme les montants qui servent à payer leur médecin ou à acheter des produits pharmaceutiques) transitent, à un moment ou un autre, par des caisses publiques. L’Insee additionne ces sommes (qui ne font que transiter) avec les montants qui servent à faire fonctionner ces caisses et appelle leur addition « dépenses publiques ». Ce n’est pas étonnant donc que la dépense de ce secteur ait l’air d’être très grande et qu’il donne l’impression d’être très dépensier ».

« L’habitude d’appeler “dépenses”, des sommes qui ne sont qu’en transit, cumulée avec celle de classer dans le secteur dit “public” la plupart des hôpitaux, universités et assurances sociales et celle de désigner par le mot “administrations” des acteurs qui exercent des activités autres qu’administrer, a fait croire à nombre de commentateurs que la France avait fait « un choix de société » différent et plus coûteux que celui de nos principaux concurrents ».

« La France, l’Allemagne et la Suisse, par exemple, mobilisent un pourcentage presque identique de leur PIB pour satisfaire leurs besoins de santé : la dépense courante de santé, qui est plus élevée que la consommation de santé, y est respectivement de 11,1 %, 11,2 % et 12,1 % ».

« Pour les sommes qui ne font que transiter par les caisses d’assurances sociales et les mutuelles, on pourrait communiquer le pourcentage que ces acteurs ponctionnent en “frais de fonctionnement” ; on pourrait aussi distinguer, au sein des sommes qui transitent par ces caisses, celles qui reviennent finalement (pendant la vieillesse ou les périodes de maladie) au ménage qui a été ponctionné et réserver les mots comme « transferts » (ou « redistribution ») pour les sommes qui profitent à d’autres ménages ».

 

 

3 – Il faut compléter la part des dépenses publiques dans le PIB par d’autres ratios aussi significatifs.

Certes les dépenses publiques s’élevaient à 61,8% en France en 2020 (dont 39 % de dépenses sociales selon l’OCDE), soit le niveau le plus élevé : 52,8% dans la zone Euro dont 33,4% de dépenses sociales). Celles de vieillesse et de santé sont particulièrement élevées en France (22,8 % du PIB en 2014 contre 19,1 % en Allemagne, 14,6 % aux États-Unis et 13,2 % au Royaume-Uni). Ces ratios élevés ne sont-ils pas le gage d’une politique sociale et de santé développée, qui se traduit par une forte espérance de vie et des inégalités moins fortes que dans les pays anglo-saxons? On parvient à un degré relativement élevé de redistribution des revenus. Le rapport entre les moyennes dans la tranche la plus basse et dans la tranche la plus élevée de l’échelle des revenus irait de 1 à 8 au niveau du revenu primaire. Il ne serait plus que de 1 à 4 pour le revenu disponible après prélèvement et redistribution. C’est un choix de société.

  • Cependant, une fois ajoutées les dépenses privées de vieillesse et de santé, les États-Unis sont le pays le plus dépensier dans ce domaine (28,4 % du PIB), devant l’Italie (26,6 % du PIB) et la France (25,5 % du PIB). Bref dans la santé, où ces dépenses sont en grande partie à la charge du patient aux États-Unis, où les hôpitaux ne sont pas classés dans le même secteurs institutionnel en Allemagne qu’en France, et où le recours à la sous-traitance est très développé au Royaume-Uni, les comparaisons internationales seraient fragiles. Les seuls agrégats qui soient comparables seraient la consommation de soins et de biens médicaux (y compris les transferts sociaux en nature tels que les remboursements de soins médicaux) et la dépense courante de santé (brut ou par habitant). Selon des comptes satellites, les notions de « production » ou de « consommation » t de « dépense » n’ont d’ailleurs rien à voir, la seconde étant bien plus élevée (voir page Comptes satellites).
  • La France n’est pas au premier rang en Europe en pourcentage de l’emploi global. L’OFCE insiste aussi sur ce ratio qui correspond aux dépenses de production des administrations. La France ne serait pas non plus le pays où ce ratio  est le plus élevé.  D’où l intérêt de la part respective des dépenses publiques entre celles de production et celles  de redistribution du revenu. Il convient ainsi d’estimer la part des effectifs administratifs et de leurs rémunérations dans les effectifs et les rémunérations des hôpitaux, universités, écoles, etc,… et faire des comparaisons entre pays. Il faut aussi comparer la part des consommations intermédiaires dans la production par pays (voir page Administrations Publiques), selon que les APU externalisent plus ou moins celle-ci.
  • dépense publique par habitant : La France ne se situe plus au premier rang contrairement à la dépense publique en % du PIB. Il est vrai que le PIB par habitant varie selon les pays. On a l’équation dépense  publique/ habitant = dépense publique/ PIB * PIB/ habitant. Autrement dit, la dépense publique par habitant est aussi influencée par le PIB par habitant.
  • croissance de la dépense publique par habitant : pour l OFCE, c’est le ratio le plus significatif.  En France, à forte croissance de la population, ce ratio n’augmente pas plus vite que dans les autres pays notamment en Allemagne où la population stagne. On constate ainsi que le poids élevé de la dépense publique en France s’explique par une démographie dynamique (d’où des dépenses pour la petite enfance et l’éducation), et surtout par la collectivisation du financement des risques sociaux.
  • il y a enfin un budget de la défense substantiel en France qui contribue au niveau élevé des dépense publique (très faible en Allemagne). À qui bénéficie la défense d’un pays ?

 

Dépenses publiques en pourcentage du PIB (2007, 2009, 2015 et 2016)dépenses publiques en Europe

Dépenses publiques par habitant (2009, 2015 et 2016)

Taux de croissance annuel moyen des dépenses publiques par habitant en termes réels (2007-15, 2009-15 et 2015-16)

 

 

 

 

 

b) les économistes libéraux

Pour les économistes libéraux, le ratio « Dépenses publiques / PIB » est comparable entre les pays. En outre il permet de voir qui (ménages ou entreprises) financent ces dépenses à travers les prélèvements obligatoires? Les impôts prélevés sur les entreprises freineraient leurs investissements. Ceux prélevés sur les ménages limiteraient leur consommation. il y aurait ainsi le rôle néfaste des dépenses publiques sur la croissance.

 

1 – les effets « pervers » des dépenses publiques élevées

  • L’équivalence Ricardienne associe impôt et déficit public : ce principe relève du comportement des contribuables aptes à associer dépenses publiques immédiates et taxes fiscales à venir, tout déficit public actuel équivalent à un report d’impôt ultérieur. Présentée dès 1821 par Ricardo dans les « Principes d’économie politique et de fiscalité », cette équivalence est étudiée en 1976 par J. Buchanan sous le principe de théorème ricardien d’équivalence. La règle est que l’impôt et le déficit génèrent les mêmes conséquences économiques, neutralisant de fait la relance escomptée d’un programme de dépenses publiques.
  • En effet, les mêmes effets, et donc le même sacrifice fiscal, seraient observés dans les cas suivants : prélever aujourd’hui des impôts sur les ménages pour financer un programme de dépenses publiques (politique fiscale directe) ; ou engager aujourd’hui un déficit public (par emprunt) pour couvrir les dépenses publiques présentes tout en reportant le remboursement en majorant prochainement la fiscalité des ménages (pression fiscale indirecte).
  • Selon R. Barro, les agents seraient parfaitement informés, rationnels, et prendraient en considération les conditions futures et le bien-être de leurs descendants. Les agents seraient donc altruistes et prendraient en compte, dans leur propre fonction d’utilité, l’utilité de leurs enfants. Dès lors, si les agents considèrent que les déficits et la dette publique actuelle peuvent devenir un fardeau pour leurs petits-enfants, ils augmenteront leur épargne pour assurer des transferts intergénérationnels.
  • En outre A. Laffer a mis en évidence que « trop d’impôt tue l’impôt ». Par cette image, l’économiste cherchait à démontrer la limite de l’efficacité de l’imposition des revenus. Sous un certain seuil, l’État se prive d’argent qu’il pourrait percevoir. En effet, un taux d’imposition de 0% ne renflouera pas les coffres publics. Toutefois, après un certain seuil, on découragerait le travail et la création de richesse tandis qu’on encouragerait l’évasion et l’évitement fiscal. La base d’imposition s’en trouverait conséquemment réduite. Il serait donc parfois opportun de réduire l’impôt pour faire croître les recettes fiscales de l’État.
  • Un argument des économistes libéraux est aussi de dire que les montants élevés de prélèvements obligatoires en France (44,5% du PIB) peuvent freiner l’économie de marché, notamment l’industrie. Si les dépenses publiques ne sont pas une ponction sur le PIB, elles sont d’une certaine façon une ponction sur le PIB marchand. En effet, on prélève des ressources sur le secteur marchand pour développer une production non marchande. Des économistes keynésiens considèrent au contraire qu’on peut augmenter autant qu’on veut la dépenses publique, sans avoir un impact négatif sur le secteur marchand. Ceci dépend aussi du financement les dépenses publiques : si on augmente l’impôt sur les sociétés, il est évident que cela va limiter les ressources disponibles pour les entreprises pour investir. Mais d’autres économistes comme E. Malinvaud ont montré l’importance les aspects structurels, institutionnels et législatifs comme frein ou incitation à la croissance. Chacun a son point de vue sur l’importance des services sociaux ou bien de celle des services marchands et de l’industrie. De nouveau, augmenter ou pas les dépenses publiques (et la production non marchande) relève d’un « choix de société », selon qu’on veut privilégier la croissance du PIB marchand ou non marchand.

 

 

2 – financement, utilité et résultats des dépenses publiques

Ce n’est pas tant le niveau élevé des dépenses publiques qui importe mais d’une part leur financement (les recettes couvrent elles les dépenses ?), d’autre part leur utilité  et enfin leur résultat. Pour les économistes libéraux, une partie plus importante des dépenses de santé devrait être prise en charge par les ménages qu’elle ne l’est en France.

  • financement : il faut tenir compte de la capacité à financer ces dépenses. L’Autriche  a des dépenses publiques élevées en % du PIB mais est en mesure de les financer. En France, ce haut niveau des dépenses publiques implique des prélèvements obligatoires importants (44,1% du PIB en 2019) mais entraîne un déficit public de 3% du PIB en 2019 et un endettement public de 98,1% du PIB. Ces ratios sont relativement stables entre 2016 et 2019, voire en légère baisse pour les deux premiers. Mais ils vont « exploser » en 2020. On rappelle que les recettes comprennent ne grade partie les prélèvements obligatoires : En 2018, les recettes des APU sont de 1259Mds d’euros dont 1133 Mds de prélèvements obligatoires, le reste étant pour l’essentiel constitué par des ventes et autres recettes de production.
  • utilité : les dépenses publiques servent elles les dépenses courantes ou d investissement des APU, dont on dit en général qu’elles sont bien plus utiles pour l’avenir. D autre part, les économistes insistent aussi sur quelles dépenses ? Des dépenses « inutiles » comme remplacer des arbres par d autres dans les communes ou utiles comme des dépenses de formation par exemple.
  • résultat : les économistes prennent souvent 2 exemples. En France, les dépenses publiques d’éducation sont importantes mais la France se classe au 27eme rang du niveau des élèves en mathématiques selon le classement PISA de l’OCDE: les dépenses de santé en % du PIB sont en France parmi les plus élevés de l UE (11%). Mais est on mieux soigné en France que dans les autres pays? Certains économistes rappellent que le personnel administratif représente 35% des hôpitaux contre 27% en Allemagne. De plus, des soins soient quasi gratuits (à l’exception du ticket modérateur) font dire à certains que les usagers vont parfois trop souvent aux urgences. De même, si les soins étaient en partie payants, l usager ne consommerait il pas moins de médicaments ?

 

 

 

2/ Quelques données préliminaires des dépenses publiques en France et en Europe

Le graphique suivant montre une forte hausse des dépenses publiques les années de récession ou de croissance très faible qui n’est pas compensée par une baisse de même ampleur pendant les années de croissance plus soutenue. Inférieures à 40 % du PIB avant 1975, elles en ont représenté environ 45 % dans la seconde moitié des années soixante-dix puis ont oscillé autour de 50 % dans les années quatre-vingt, entre 50 et 55 % de 1991 à 2008 pour s’établir aux environs de 55 à 57 % du PIB de 2009 à 2019 [6].

Le rapport des dépenses publiques au PIB est passé de 55,4 % en 2019 à 61,7 % en 2020 en raison de la hausse de son numérateur et de la baisse de son dénominateur.

Le contenu des dépenses publiques en France en 2020 est publié dans la page Dette publique.

Les Dépenses Publiques en % du PIB en France

 

En 2018, les dépenses publiques  s’élèvent à près de 1 320 milliards d’euros, soit 56 % du PIB [6]. Le premier poste de dépenses est consacré à la protection sociale qui représente 43,0 % des dépenses publiques. Ce poste est principalement constitué des prestations sociales liées aux différents risques, versées en majorité par les administrations de sécurité sociale (retraite, chômage, indemnités journalières, famille), mais aussi par l’État et les collectivités territoriales (exclusion, handicap, dépendance). Avec la santé (14,4 %), c’est plus de la moitié des dépenses (57,4 %) qui sont consacrées à la couverture des risques sociaux. Les autres postes importants sont les services publics généraux (10,5 %), les affaires économiques (10,4 %) et l’enseignement (9,6 %).

 

Structure des dépenses publiques en France en 2018 en %

 

En 2020, l’action des administrations publiques dans le contexte de la crise sanitaire conduit à une très forte croissance des dépenses publiques (+5,4%).

Les consommations intermédiaires accélèrent (+ 7,3 % en 2020 après + 4,0 % en 2019) sous l’effet notamment des dépenses liées à la gestion de la crise sanitaire (achats de masques et de matériel médical portés par Santé publique France et par l’État).

Les dépenses de personnel poursuivent leur augmentation à un rythme similaire à celui de 2019 (+ 1,0 % en 2020 après + 1,3 % en 2019). Les prestations sociales augmentent très fortement (+ 23,1 milliards en 2020 après + 4,8 milliards en 2019) du fait principalement de la prise en charge du dispositif exceptionnel d’activité partielle.

Les subventions progressent fortement (+ 8,5 milliards en 2020 après + 4,2 milliards en 2019). La mise en place du fonds de solidarité et de la compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire contribuent à cette augmentation. Cette hausse n’est que partiellement compensée par la transformation du CICE en allègement de cotisations sociales. Les autres transferts augmentent de 7,3 milliards d’euros. En particulier, la contribution au budget de l’Union européenne augmente de 2,7 milliards d’euros.

 La charge d’intérêt de la dette continue de baisser fortement (– 15,3 % en 2020 après – 13,1 % en 2019). Cette baisse est due à l’environnement de taux bas continu depuis plusieurs années : l’effet favorable des taux d’intérêt (baisse du taux moyen de l’encours des obligations assimilables du Trésor) continue de prévaloir sur l’augmentation de la dette.

 

Dépenses et recettes publiques par sous-secteurs en France en 2020

Dépenses et recettes publiques entre 1993 et 2020 en France en points de PIB

 

 

 

En 2018, la France a la part des dépenses publiques en Europe dans le PIB la plus élevée. Le pays ayant la part des dépenses publiques en Europe dans le PIB la plus faible est l’Irlande : 25,4 %). La structure des dépenses publiques françaises par finalité est assez proche de la structure de l’Union européenne. Les dépenses sociales (protection sociale et santé) représentent une part majeure des dépenses publiques en Europe (56,1 % en moyenne), même si cette part varie significativement d’un pays à l’autre : de 34,8 % à Chypre à 59,9 % en Allemagne. Ces disparités traduisent notamment des choix de société différents : par exemple recourir à des systèmes publics plutôt qu’à des fonds de pension privés pour financer les retraites.L’un dans l’autre, les dépenses de santé et de protection sociale représentent 31,9% du PIB en 2018 contre 27% dans la zone Euro et 26,3% dans l’UE.

Viennent ensuite les dépenses de services généraux (qui comprennent notamment les charges d’intérêt de la dette publique), et l’enseignement. Dans l’ensemble des pays de l’Union européenne, ces quatre postes de dépenses représentent 78,9 % des dépenses totales.

Hors protection sociale et santé, les écarts sont également importants, la France se situant 3,5 points au-dessus la zone Euro, 3,2 points au-dessus de l’UE : 31,8 % du PIB contre respectivement 23,6 %, 20,1 % et 20,4 %.

 

Comparaison des structures de dépenses publiques en Europe en 2018 en %

Part des dépenses des administrations publiques en Europe par fonction (en % du PIB) en 2019

 

 

 

3/ L’analyse de l’OCDE sur les dépenses publiques en Europe et dans d’autres pays

La base OCDE permet de les suivre sur une période assez longue (1996-2020) et pour des pays hors UE. En 2017, les dépenses des administrations publiques ont représenté en moyenne des pays de l’OCDE 40,4 % du produit intérieur brut (PIB), chiffre en hausse de 1,4 point par rapport à 2007 [8]. La France est le pays qui a dépensé le plus, tant en 2017 et 2016 (56,5 % du PIB) qu’en 2007 (52,6 %). Le tableau suivant (non définitif) montre les dépenses publiques en Europe en 2020 en % du PIB. L’UE rassemble ici les 27 pays. Quelques différences faibles, sauf pour le Royaume-Uni, apparaissent avec le tableau d’Eurostat du chapitre 3. Mais les conclusions sont quasiment les mêmes.

Tableau 30 dépenses publiques OCDE

Dépenses publiques en Europe et dans d’autres pays en % du PIB

 

Dépenses publiques en Europe et dans d’autres pays en % du PIB

 

Ici on s’appuie sur les données de l’Insee reprises dans les bases OCDE et Eurostat et non sur celles de la DREES (voir ci-dessus). Quelques que soient les données, la France est le pays consacrant la plus grande part de son PIB aux dépenses sociales (prestations sociales en espèce et transferts sociaux en nature). Ces dépense s’élèvent à 897 milliards d’euros en 2020. Avec 38,9% du PIB, la France arrive largement devant la Finlande et l’Italie (autour de 36%). Certes ces dépenses augmentent fortement en période de crise (2009, 2020). Mais l’écart ne cesse d’augmenter avec les autres pays. De 3,5 points en 1996, il est passé à 5,4 points en 2020. En 1996, la plupart des pays scandinaves avaient une proportion de dépenses sociales plus élevée qu’en France

Selon la définition de l’OCDE, les prestations sociales reflètent les transferts courants aux ménages en espèces (D62) ou en nature (D63=D631+D632) pour subvenir aux besoins qui découlent de certains événements ou circonstances, par exemple la maladie, le chômage, la retraite, le logement, l’éducation ou des circonstances familiales qui peuvent nuire au bien-être des ménages concernés soit en imposant des pressions supplémentaires sur leurs ressources, soit en réduisant leurs revenus. Ces transferts sont généralement effectués par les administrations publiques et les institutions sans but lucratif au service des ménages (ISBLSM), et ils représentent une part importante des dépenses totales des administrations publiques et du revenu disponible des ménages.

Tableau 30 dépenses sociales OCDE

Dépenses sociales (transferts courants aux ménages en espèces ou en nature) en % du PIB

Dépenses sociales (transferts courants aux ménages en espèces ou en nature) en % du PIB

 

 

 

Dans les pays de l’OCDE , le montant moyen des dépenses publiques par habitant était en 2017 de 18 441 USD à parité de pouvoir d’achat (PPA) contre 13 852 USD à PPA en 2007. C’est au Luxembourg que les dépenses publiques par habitant étaient le plus élevées en 2017 (46 208 USD à PPA), ayant progressé de 16 454 USD à PPA entre 2007 et 2018. Le chiffre relativement élevé enregistré au Luxembourg s’explique en partie par la forte proportion de travailleurs transfrontaliers, non comptabilisés comme résidents – le dénominateur du ratio (la population) est donc moindre que s’ils l’étaient – il résulte aussi des mesures anticycliques prises pour lutter contre la crise. Au Luxembourg, les dépenses publiques devraient continuer d’augmenter au cours des prochaines années à cause de la hausse substantielle des coûts liés au vieillissement de la population. Le niveau de la France se situe cette fois au 8ème rang, derrière plusieurs pays scandinaves mais un peu devant l’Allemagne et les États Unis.

 

Si on s’intéresse maintenant aux évolutions en monnaie courante et sans tenir compte du nombre d’habitants, on conclut que les objectifs de régulation des dépenses n’ont pas permis de réduire durablement le niveau des dépenses publiques qui reste élevé, malgré une inflexion récente (Graphique suivant). Certaines dépenses, comme les dépenses courantes des collectivités locales et les dépenses de santé, malgré un ralentissement récent, ont progressé rapidement. Par ailleurs, certaines dépenses n’ont pas eu les résultats escomptés : les résultats éducatifs reflètent en grande partie le milieu familial et la formation professionnelle a jusqu’à présent peu profité aux moins qualifiés.

 

Toutefois, si on regarde le taux annuel moyen de croissance des dépenses publiques réelles par habitant Entre 2007 et 2017, s’est établi à 1 % en termes réels dans les pays de l’OCDE. Pendant cette période, la Grèce et l’Italie ont été les seuls pays où les dépenses publiques par habitant ont diminué de respectivement 2,6 % et 0,4 %. Pourtant, elles ont progressé dans ces deux pays en 2017-2018 (respectivement de 0,9 % et 0,4%). La plus forte croissance annuelle moyenne des dépenses publiques par habitant entre 2007 et 2017 a été relevée en Corée (+3,5 %). Alors que les dépenses publiques totales y restent faibles, cette croissance est due au déploiement d’un effort durable sur le plan social au cours de la décennie écoulée, illustrant une volonté d’améliorer le bien-être dans ce pays.

S’agissant de la France, le fait marquant est la croissance de ses dépenses publiques par habitant en termes réels à peu près au même rythme que celle de l’OCDE, soit autour de +1% par an. Cette divergence avec le graphique précédent s’explique par le fait que le second ratio est par habitant (la population française a augmenté beaucoup plus vite que celle de l’Allemagne et des autres pays de l’UE), ensuite en terme réel.

 

 

L’OCDE fait ensuite une analyse par fonction des dépenses publiques en Europe et dans d’autres pays. Cette ventilation par fonction permet de mettre en exergue les priorités des pouvoirs publics et les défis auxquels ils sont confrontés, mais aussi de suivre l’évolution dans le temps de ces priorités et défis. Sa modification peut résulter de choix stratégiques ou de tendances socioéconomiques, comme les changements démographiques (par exemple le vieillissement de la population), du cycle économique et de l’application d’accords internationaux.

En 2017, dans les pays de l’OCDE, l’essentiel des ressources publiques était affecté à la protection sociale – 13,3 % du PIB –, qui recouvre, par exemple, les pensions de vieillesse, d’invalidité et de maladie, les aides au logement et les allocations de chômage. Les pays qui dépensent le plus, en proportion de leur PIB, pour la protection sociale sont la Finlande (24,9 %), la France (24,3 %) et le Danemark (22,4  alors que ceux qui dépensent le moins sont le Chili, (5,2 %), la Corée (5,6 %) et les États-Unis (7,6 %).

Le second poste de dépenses le plus important est la santé  (7,8 % du PIB dans les pays de l’OCDE en 2017) ; il englobe entre autres les produits, les appareils et les équipements médicaux, ainsi que les services hospitaliers et ambulatoires.  Les États-Unis (9,3 %), la Norvège (8,4 %) et le Danemark (8,3 %) consacrent la plus grande partie de leurs dépenses de santé en proportion du PIB. La France arrive derrière (8,1% en 2017). Bien que seulement un tiers environ de la population des États-Unis soit couvert par le système public d’assurance maladie, les coûts et les frais administratifs par habitant dépassent les chiffres constatés dans les autres pays. Les pays qui dépensent le moins en matière de santé sont la Suisse (2,2 %), la Lettonie (3,5 %) et le Chili (4,0 %). Mais en Suisse, le système de santé repose surtout sur des régimes d’assurance obligatoires privés.

Tableau 30 dépenses de santé des APU OCDE

 

Dépenses de santé des Administrations Publiques en % du PIB

 

En 2017, les services publics généraux (par exemple la gestion de la dette publique, le fonctionnement des organes exécutifs et législatifs centraux, les transferts entre niveaux d’administration) représentaient 5,4 % du PIB dans les pays de l’OCDE. Les pays affectant le plus de ressources à cette fonction étaient la Grèce (8,3 %), l’Italie (8,2 %) et l’Islande (8,1 %), où les opérations sur la dette forment, dans les trois  cas, la composante la plus importante de cette sous-catégorie.   En moyenne, les services publics généraux absorbaient un peu  plus de ressources que l’éducation (5,1 %).

 

L’OCDE fait enfin de nombreuses propositions pour réduire les dépenses publiques en France : «pour abaisser la part des dépenses publiques dans le PIB, il faudra revisiter l’allocation, le ciblage et si nécessaire le montant de certaines dépenses, améliorer la répartition des compétences entre collectivités territoriales et augmenter l’efficacité de l’utilisation des dépenses. Le programme de réformes du gouvernement visant à maîtriser les dépenses publiques et en améliorer l’allocation par des revues de dépenses devrait être mis en œuvre plus rapidement. La fusion envisagée des minima sociaux et des aides au logement permettrait aussi un meilleur pilotage des aides sociales. En outre, les dépenses de retraite sont un poste important qui demandera de nouvelles mesures pour relever l’âge effectif de départ du marché du travail.

La stratégie de réduction des dépenses publiques en France devra améliorer leur efficience, en particulier s’agissant des collectivités locales, des dépenses fiscales et de la masse salariale du secteur public, et impliquer une réduction des dépenses de retraite en proportion du PIB. En outre, les dépenses de santé représentent environ 14 % des dépenses publiques, et les dépenses publiques et privées sont élevées en comparaison internationale. Comme dans les autres domaines de réformes, les coûts et bénéfices attendues des mesures prises devront être clairement communiqués. Les électeurs et les autres parties prenantes devront être convaincus de la nécessité de réformes et des coûts qu’induiraient leur abandon.

Les collectivités locales représentent environ 20 % des dépenses publiques. D’après la loi de programmation des finances publiques pour 2018-22, elles seront amenées à diminuer leurs besoins de financement significativement par rapport à leur évolution spontanée. Un système de contractualisation et de pénalités (associées à des aides à l’investissement destinées aux communes) a été mis en place pour favoriser le respect des objectifs fixés par l’État. Des contrats de ce type ont été signés par 71 % des 322 grandes collectivités locales relevant de ce système. Les collectivités non-signataires sont aussi concernées par le dispositif de maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement. Elles pourront faire l’objet de pénalités en cas de dépassement des objectifs qui leur ont été notifiés par le représentant de l’État dans leur département.

Les dépenses publiques de retraite de la France semblent importantes mais apparaissent globalement maîtrisées. Elles représentent environ 14 % de son PIB, soit un des niveaux les plus élevés de la zone OCDE. Néanmoins, en l’état actuel de la législation, elles devraient rester globalement stables jusqu’en 2040, puis diminuer rapidement selon les projections de la Commission Européenne (Commission européenne, 2018). La viabilité du système de retraite a été assurée par une baisse des taux de remplacement qui, en l’absence d’amélioration du marché du travail, devraient diminuer rapidement de même que la pension moyenne mesurée en proportion du salaire moyen (Commission européenne, 2018a), Selon ces projections, en 2070, le niveau des dépenses publiques serait proche de la moyenne de la zone euro».

 

 

4/ L’analyse de l’OFCE sur les dépenses publiques en Europe ; comment comparer leur niveau ?

L’étude de l’OFCE cherchent à démontrer que si l’on rajoute les dépenses sociales privées réalisées dans les autres pays, le cas français est moins anormal qu’il peut en avoir l’air au premier abord [9]. «Les dépenses publiques de la France sont 8 points de PIB au-dessus de la moyenne de la zone euro (tableau suivant). Le poids de la protection sociale (y compris la santé) à laquelle la France consacre 5,5 points de PIB de plus que la moyenne de la zone euro, explique en partie cet écart. Les dépenses publiques consacrées à l’enseignement sont également supérieures de 0,8 point de PIB à la moyenne de la zone euro en raison notamment d’une proportion de jeunes dans la population plus élevée que dans les autres pays et d’une dépense privée consacrée à l’enseignement très faible. En effet, la dépense totale par élève/étudiant en France n’est pas supérieure à celle de ses voisins européens, bien au contraire. Elle se situe dans la moyenne de l’OCDE et de l’Union européenne et elle est inférieure à celle de nombreux pays européens (Autriche, Royaume-Uni, Suède, Belgique, Danemark, Pays-Bas, …). Le plus grand dynamisme de sa démographie explique en partie que la dépense publique en logement (hors aides à la personne) et équipements collectifs soit supérieure en France à la moyenne de la zone euro. La France se caractérise aussi par un effort de défense et de sécurité supérieur à ses voisins européens (0,5 point de PIB).

Ainsi la dépense publique en France est plus élevée que dans la zone euro mais elle s’expliquerait principalement par la singularité de son modèle social, sa démographie vigoureuse et un budget consacré à la défense conséquent. Enfin, la fonction « Affaires économiques », qui inclut les crédits d’impôts (CIR, CICE, …) et autres niches fiscales et sociales, est supérieure de 1,2 point de PIB par rapport à la moyenne de la zone euro, ce qui constitue un trait caractéristique de la fiscalité française».

Les dépenses publiques en Europe par fonction en 2015

 

 

«Le modèle social français repose spécifiquement sur la collectivisation du financement d’un certain nombre de risques ou besoins sociaux : la maladie (qui inclut l’invalidité), les maladies professionnelles (y compris les accidents du travail), le handicap, la vieillesse (qui comprend les retraites, le veuvage et la perte d’autonomie), la famille (qui comprend la maternité et la politique familiale), l’emploi (qui inclut l’assurance chômage et l’insertion professionnelle), le logement et la pauvreté. La protection sociale est financée par des prélèvements obligatoires redistribués sous forme de dépense publique aux bénéficiaires. Les prestations sociales représentent en France 29 points de PIB, dont plus de 90 % sont d’origine publique (26,2 points de PIB). A elle seules, elles représentent près de 50 % de la dépense publique, dont 80 % sont concentrés sur deux risques : la santé et la vieillesse-survie.

Ainsi, la France a pour caractéristique un système de retraite public par répartition (régimes complémentaires compris) financé par des cotisations sociales (salariés et employeurs). En effet, les pensions de retraite-survie en France représentent 12,9 points de PIB et sont à 98 % d’origine publique, ce qui en fait le pays de l’OCDE où la part du secteur privé est la plus faible dans les systèmes de retraite. Les régimes privés de retraite en France ne représentent en effet que 0,2 point de PIB. À titre de comparaison, les dépenses issues des régimes privés de retraite et les allègements d’impôts pour les régimes privés représentent 6,8 points de PIB au Royaume-Uni, 5,8 aux Pays-Bas, 5,3 aux États-Unis, 4,8 au Canada, 4,7 au Danemark, 4 en Australie, etc…. De plus, à la différence de certains pays avancés – notamment les États-Unis où l’assurance maladie publique représente moins de 50 % de la dépense de santé, le système de santé français est principalement public, financé par des prélèvements obligatoires. Les prestations de santé (y compris invalidité et accidents du travail-maladies professionnelles) représentent 10,2 points de PIB. Les mutuelles et instituts de prévoyance des sociétés privées représentent seulement 14 % des remboursements des soins-maladie.

Certaines dépenses, comme les retraites, sont comptabilisées comme faisant partie de la sphère publique en France. Alors que dans certains pays (notamment anglo-saxons) où les systèmes de retraite et de santé sont largement privatisés, ces dépenses ne sont pas comptabilisées dans la sphère publique, mais représentent néanmoins un coût supporté par les ménages et les entreprises. Autrement dit, certaines dépenses entrent dans le périmètre de la sphère publique en France mais pas à l’étranger, ce qui complique les comparaisons du ratio dépenses publiques/PIB. Pour obtenir des données comparables, il conviendrait de corriger la spécificité française se caractérisant par une forte collectivisation du financement des risques sociaux.

 

 

Dépenses publiques en Europe et autres pays (bleu foncé) et privées (bleu clair) de vieillesse et de santé *

 

 

«Au final, la France affiche pour ces systèmes de retraite et de santé, la dépense publique la plus élevée des grands pays de l’OCDE (22,8 points de PIB) avec l’Italie, soit 2,4 points de PIB de plus que le Japon, 3,7 points de plus que l’Allemagne, 6,7 points de plus que les Pays-Bas, 8,2 points de plus que les États-Unis et 9,6 points de plus que le Royaume-Uni. Mais si l’on tient compte des dépenses de retraite issues des régimes privés et des exonérations fiscales pour ces régimes, ainsi que des dépenses de santé provenant des assurances privées et du financement direct par les ménages, les écarts entre pays sont différents.

En effet, tout financement confondu, les États-Unis sont le pays le plus dépensier pour les retraites et la santé (28,4 points de PIB), devant l’Italie (26,3 points de PIB) et la France (25,5 points de PIB), qui est à égalité avec le Japon. Les écarts de la France avec les Pays-Bas et l’Allemagne ne sont plus que de 2 points de PIB et de 4 points avec le Royaume-Uni. La France est le pays de l’OCDE dont les financements privés pour les systèmes de retraite et de santé est le plus faible (2,7 points de PIB), ce qui contraste très largement avec le Japon (5 points) ou les Pays-Bas (7,2 points) et encore plus avec le Royaume-Uni (8,2 points) et les États-Unis (13,8 points). En général, dans les pays ayant des dépenses publiques faibles pour leurs systèmes de retraite et de santé, les individus compensent par une épargne retraite et des dépenses de santé privées élevées qui, au final, conditionnent également l’utilisation de leur revenu.

Ainsi, la question qui se pose est celle de savoir quel est le système le plus efficace pour fournir certains services mais aussi socialement de savoir quels sont les objectifs poursuivis : doit-on garantir un accès égalitaire aux soins de santé, proposer une école gratuite pour tous, s’assurer que les montants des retraites ne dépendent pas des fluctuations des marchés financiers ?

La hausse des dépenses des administrations publiques de 10,9 points de PIB entre 1980 et 2015 s’expliquerait quasi-intégralement par l’augmentation des prestations et transferts sociaux rapportés au PIB (10,3 points de PIB). Environ la moitié de cette hausse est intervenue entre 2007 et 2015. Elle s’explique en grande partie par le double effet de la crise de 2009 sur ce ratio. D’une part, la croissance du PIB a été plus faible depuis 2008 et, d’autre part, les dépenses sociales liées à la crise (allocations chômage, dépenses de minimas sociaux, …) sont restées soutenues. Cette hausse ne reflèterait pas une dérive structurelle de la dépense publique mais bien le jeu des stabilisateurs automatiques.

Près de 80 % des prestations et transferts sociaux représentent les différents types de prestations et transferts aux ménages, que ceux-ci soient en espèces ou en nature, le reste étant composé de subventions et d’autres transferts comprenant notamment les aides aux entreprises. Les prestations sociales en espèces (D62) représentent 20 points de PIB: elles se décomposent entre les prestations d’assurance sociale (pensions de retraite, indemnités de chômage, des accidents du travail et des maladies professionnelles) et les prestations d’assistance sociale en espèces (allocations familiales, minimas sociaux). Ces dépenses ont crû de 5 points de PIB depuis 1980 en raison de la hausse du chômage et de la mise en place de nouveaux outils de lutte contre la pauvreté, mais surtout de la montée en puissance des régimes de retraite amplifiée par l’augmentation de l’espérance de vie et le passage à la retraite des cohortes de baby-boomers.

Les transferts sociaux en nature de produits marchands (D632) représentent 6 points de PIB. Ils se composent des biens et services fournis directement par les APU (allocations logement par exemple) et ceux que les ménages bénéficiaires achètent eux-mêmes et se font ensuite rembourser (médicaments et consultations médicales libérales). Ces dépenses ont augmenté de 2,8 points de PIB depuis 1980 en raison principalement de la forte demande de soins de santé, accélérée par le vieillissement de la population, l’accroissement de l’offre médicale et les progrès médicaux.

Enfin, les transferts courants (D7) et transferts en capital (D91)  représentent au total 4,3 points de PIB; ils sont composés des aides à l’investissement et des contributions de la France au budget de l’UE et des transferts courants à destination des APU étrangères et organisations internationales. Le poste des autres transferts courants a fortement augmenté depuis 1980 (+1,7 point de PIB) avec le développement de la coopération internationale et l’augmentation du budget de l’UE.

Les charges d’intérêts payées (D41) sur la dette publique sont l’autre poste principal d’augmentation de la dépense publique (+0,8 point de PIB entre 1980 et 2015). Elles se sont accrues avec l’augmentation de 75 points de PIB de l’endettement public au cours des trente-cinq dernières années. Cependant, la forte baisse des taux d’intérêt publics a limité la hausse de la charge d’intérêts et a même permis une baisse sur la période récente : celle-ci représentait 2 points de PIB en 2015, contre 2,6 points en 2007, année où la dette publique au sens de Maastricht était à 64 % du PIB».

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

III – LES PRESTATIONS SOCIALES EN ESPÈCE EXPLIQUENT LE RATIO ÉLEVÉ EN FRANCE, MAIS PAS VRAIMENT LES SERVICES PUBLICS

On s’efforce ici de décomposer les dépenses publiques en Europe. On s’appuie sur les concepts et méthodes de la page Administrations Publiques. Le travail d élaboration des tableaux est assez complexe car les données ne sont pas figées dans la base Eurostat surtout pour les années récentes. On a estimé le PIB, ainsi que toutes les composantes de la Dépense Publique du Royaume-Uni en 2020, les données étant disponibles les années précédentes, mais non disponibles en 2020 du fait de la sortie de ce pays de l’UE.

 

Le PIB dans l’UE et les différents pays étudiés en milliards d’eurosdépenses publiques en Europe

On a rectifié la question des hôpitaux inclus dans les sociétés non financières (SNF) en Allemagne et aux Pays-Bas. Pour estimer la production des hôpitaux, le choix a été de regarder le ratio « production non marchande des APU/ production de la branche administration Nomenclature O-C ». Les extraits des inventaires RNB de ces deux pays montrent que les hôpitaux sont classés avec les SNF même si les patients sont ensuite remboursés en partie.

 

  • Allemagne (Inventaire RNB de 2015)

« En termes de calcul de la production des hôpitaux, la plupart sont des producteurs marchands (à l’exception des hôpitaux pénitentiaires) en Allemagne, car plus de 50 % des coûts sont couverts par les ventes. Pour cette raison, contrairement aux comptes nationaux allemands précédents, les activités hospitalières (WZ 86.10) sont enregistrées comme des producteurs marchands depuis 1999 ».

 

  • Pays-Bas (Inventaire RNB de 2015)

Le tableau suivant montre que l’essentiel des activités de santé humaine est produite par des sociétés non financières (65891 millions sur un total de 80 922 millions).

Production par branches d’établissement et secteurs institutionnels aux Pays-Bas en millions d’euros en 2015Source GNI Inventory Nederlands 2015

 

 

 

1/ méthode de calcul des dépenses publiques en Europe et principaux résultats

On publie ici tous les tableaux issus de la base Eurostat.  On a estimé certaines données pour l’année 2020 à partir des comptes des APU. Le tableau de la Dépense Publique de la base Eurostat était disponible jusqu’en 2019 https://ec.europa.eu/eurostat/fr/web/products-datasets/product?code=gov_10a_exp. Des écarts négligeables apparaissent entre les donnés d’Eurostat et de l’Insee. Comme il s’agit ici de faire des comparaison européennes, les statistiques d’Eurostat on été retenues. Le calcul de la Dépense Publique en % du PIB aboutit à un ratio en France de 61,8% identique à celui de l’Insee et proche de celui de l’OCDE et d’un autre tableau d’Eurostat (61,6%). La Dépense Publique en France est de 1422,8 Mds d’euros dans les données de l’Insee (voir tableau ci-dessus). Elle est de 1422 Mds dans la base Eurostat, estimée en 2020 à partir du compte des APU.

On joint des les 3 tableaux des dépenses publiques en Europe. Le premier a été reconstitué à partir du tableau de la dépense publique par fonction (lien ci-dessus) et du compte des APU. Il a pour objet de calculer les dépenses publiques en Europe à partir de ses composantes selon la définition du SEC 2010 (voir ci-dessus).

Tableau 30 dépenses publiques composantes eurostat 2011 2020

Tableau 30 dépense publique Europe source Eurostat

Tableau 30 dépense Publique Europe source Insee

 

On constate les faits suivants.

Les CI et les rémunérations liés à la production des APU ne représentent pas nettement une part plus élevée en France (18,6% du PIB). Elle est un peu plus élevée que la moyenne de l’UE (18% « ré-estimé »). Cette part est plus élevée dans plusieurs pays. Elle représente en quelque sorte le poids des services publics. Elle est supérieure ou égale dans plusieurs pays : 24% au Danemark, 18,5% en Espagne, 24,4% en Finlande, 21,2% en Suède et même 18,8% au Royaume-Uni. La part de l’Allemagne est quelque peu minorée de 2% par rapport au ratio français même si on l’a rehaussée.

En revanche la part des prestations en espèce est plus élevée que dans les autres pays. Les prestations sociales autres que transferts sociaux en nature (D62) sont des transferts courants en espèces que reçoivent les ménages et qui sont destinés à pourvoir aux besoins qui surgissent à l’occasion de certains événements ou situations, comme la maladie, le chômage, la retraite, le logement, l’éducation ou les situations familiales.  Ce sont donc des versements monétaires dont les ménages bénéficient et dont ils peuvent faire ce qu’ils veulent : par exemple les allocations chômage, les allocations familiales, les prestations de retraites, etc.

Y-a-t-il des doubles comptes avec les coûts de production? La réponse est non. Ou si il existent, ils seraient d’un montant très faible et à priori voisins en proportion selon les pays.

Pour autant les dépenses publiques en Europe en % du PIB ne sont pas tout à fait comparables du fait des financements en partie privés de certains besoins (santé, retraites,..) dans des pays anglo-saxons.  Mais ce point reste discutable car les ménages ne peuvent-ils pas avoir le choix de cotiser plus ou moins au delà d’un certain seuil pour leur santé ou leurs retraites? Dans le système par répartition des retraites, les actifs financent en direct, via leurs cotisations et celles de leurs employeurs, les pensions des retraités. Ce faisant, ils acquièrent le droit de recevoir une pension quand leur tour viendra, qui sera financée par les actifs du moment. Dans un système par capitalisation, chaque individu cotise pour lui-même ou chaque entreprise pour ses salariés. Cet argent est placé. Au moment de la retraite, le capital ainsi constitué est transformé en rente viagère, qui constitue la pension de la personne. En fait, dans tous les pays européens ou presque, on trouve un mélange des deux systèmes. Schématiquement, le premier étage – les régimes de base – fonctionne sur le mode de la répartition. Et les régimes complémentaires ou professionnels fonctionnent en capitalisation.

 

 

 

2/ Les composantes des dépenses publiques en Europe

Voici les composantes des dépenses publiques en Europe :

 

a) Dépenses publiques en Europe liées à la production

On s’intéresse ici à la somme des CI et des rémunérations salariales. la production des APU, hors consommation de capital fixe (CCF). Dans la page Comptabilité nationale et comparaisons internationales, on présente une méthode légèrement différente qui ne s’appuie pas sur la production mais sur la dépense de consommation finale des administrations publiques. Mais c’est plutôt la somme des coûts hors CCF qu’il faut retenir.

C’est à ce stade qu’on a ré-estimé la CI et les rémunérations de la P13 des APU de l’Allemagne et des Pays-Bas et donc de l’UE, en supposant que les hôpitaux font partie des APU et non des SNFEI, classés comme tels dans ces 2 pays. Le ratio par rapport à la production de la branche « Administration publique, défense, éducation, santé humaine et action sociale » est de 59,9% en Allemagne contre 66,3% dans l’UE des 28 pays. Il est de 68,8% en France. Si on prend le ratio de l’UE, soit 66,3% pour l’Allemagne et les Pays-Bas, en rajoutant quelques 60 Mds d’euros en Allemagne et quelques 20 Mds aux Pays-Bas, on obtient un ratio inférieur en Allemagne (66,3%) à celui de l’UE ajusté (68%). Pour que les deux ratios soient égaux, il faut encore multiplier la production estimé des hôpitaux en Allemagne et aux Pays-Bas par 1,035 soit un rehaussement d’un peu moins de 80 Mds d’euros en Allemagne et 25 Mds d’euros aux Pays-Bas. Du coup le ratio est de 68,6% en Allemagne et aux Pays-Bas comme dans l’UE : 68,8% « ré-estimé » (tableau suivant). On applique ce rehaussement de la P13 aux CI et rémunérations de ces 2 pays.

En France, les CI ont un poids très faible dans le PIB : 5,3% contre 6,7% dans l’UE « ré-estimé ». On retrouve cette situation en Belgique (4,4%) et en Grèce (5,2%). Ce sont des pays dont les APU sous-traitent relativement peu les services (administratifs notamment) alors qu’ils sont produits en interne en France (production auxiliaire des APU). À contrario, ces pays ont une proportion élevée des rémunérations : 13,3% en France, 13,2% en Belgique, 13,4% en Grèce contre 11,3% dans l’UE « re-estimé ». La palme revient au Danemark (15,4%) dont la part des CI est elle-même très élevée (8,7%), ce qui en fait le pays où la part des services publics est la plus élevée.

 

Autre production non marchande (P13) des APU en milliards d’euros dans l’UEdépenses publiques en Europe

Production de la branche Administration publique, défense, éducation, santé humaine et action sociale en milliards d’euros dans l’UEdépenses publiques en Europe

Consommations intermédiaires des APU en milliards d’euros dans l’UE

 

Rémunérations des APU milliards d’euros dans l’UE

 

 

 

 

b) Dépenses publiques en Europe de redistribution

Les subventions sont ici considérées comme un transfert (voir page les comptes satellites). Elles comprennent les subventions sur la production (D39) et les subventions sur les produits (D31). La colonne ratio représente la part de celles-ci dans le PIB en 2020 comme pour toutes les autres opérations ci dessous. Les subventions représentent 3,5% du PIB en France contre 2,4% dans l’UE malgré une hausse particulièrement forte en Allemagne (70,9 Mds en 2020 contre 30,8 Mds en 2019). ou aux Pays-Bas (38 Mds en 2020 contre 9,6 Mds en 2019) et dans d’autres pays (Royaume-Uni, Espagne, Autriche, Pologne,…) du fait de la crise du Covid.

Les autres transferts courants (D7) comprennent les primes nettes d’assurance (D71) : primes brutes – indemnités. Cette différence est une CI des APU en services d’assurance. Il n’y a donc pas de doubles comptes.

Les intérêts n’ont jamais été aussi bas en France et dans l’UE en 2020 malgré un taux d’endettement des APU très élevé du fait de leur faiblesse.

La dernière colonne des tableaux suivants (poids d’une dépense dans le PIB en 2020) montre que l’écart entre la part de la dépense publique dans le PIB en France et dans les autres pays s’explique d’abord par les prestations sociales en espèce (D62) (4,7 points d’écart), puis par les autres transferts courants (D7) (1,4 points d’écart), par les subventions (D3) (1,1 point d’écart)et enfin par les transferts sociaux en nature auprès de producteurs marchands (D632) : médecine libérale, cliniques privées,.. (1,1 point d’écart).

 

Subventions (D3) des APU en milliards d’euros dans l’UE

Revenus de la propriété (D41) des APU en milliards d’euros dans l’UE

Autres impôts sur la production; impôts courants sur le revenu et le patrimoine; ajustement pour variation des droits à pension des APU en milliards d’euros dans l’UE

 

Prestations sociales autres que transferts sociaux en nature (D62) des APU en milliards d’euros dans l’UE

Transferts sociaux en nature – production marchande achetée (D632) des APU en milliards d’euros dans l’UE

Autres transferts courants (D7) des APU en milliards d’euros dans l’UE

Transferts en capital (D9) des APU en milliards d’euros dans l’UE

 

c) Dépenses d’investissement

Comme pour la production non marchande, il faut rehausser la FBCF des APU en Allemagne et aux Pays-Bas du montant estimé de celle des hôpitaux. Faute de données, on a appliqué le ratio de rehaussement de la production non-marchande. On note que la FBCF des APU comprend celle correspondant à la production marchande des APU (P11) dont le poids est certes faible. On retrouve cette question pour le calcul de la valeur ajoutée liée à la P13 ou à la P12 (voir page Comptabilité nationale et comparaisons internationales). Sur la base Eurostat, seule la production est décomposée entre ses 3 composantes P11, P12 et P13.

Il faut aussi tenir compte des variations de stock (P52G) et des acquisitions moins cessions d’actifs non financiers non produits. Comme dans la présentation de l’Insee on publie les deux tableaux ci-dessous.

Formation brute de capital fixe (P51G) des APU en milliards d’euros dans l’UE

Acquisitions moins cessions d’actifs non financiers non produits + variations de stock en milliards d’euros

Quand on ajoute toutes ces dépenses, on aboutit au montant des dépenses publiques et aux ratios « dépenses publiques / PIB »(en 2020 dans le tableau suivant) qu’on peut ensuite rapporter au PIB

Dépenses publiques en Europe en milliards d’euros

 

 

Dépenses publiques en Europe en % du PIB entre 2011 et 2020

 

 

 

 

 

3/ Synthèse  ; le poids des prestations sociale sen espèce (D62) et des autres transferts (D7)

Au total, les dépenses publiques représentent 61,8% du PIB ne France en 2020 (61,5% révisé) contre 52,8% re-estimé dans l’UE. Les ratios de la Belgique (59,2 %), l’Italie et l’Autriche (autour de 57%) sont plus bas. Ces pourcentages sont comparables compte tenu du « déplacement » de la production des hôpitaux des SNF vers les  APU  en Allemagne et aux Pays-Bas. Dans ces deux derniers pays, la part des dépenses publiques en % du PIB est de 53,2% et 51,3% après reclassement des hôpitaux, contre 50,7% et 47,9% avant reclassement.

On distingue plusieurs groupes de pays en se référant aux % des dépenses publiques en Europe en 2020 :

  • La France (61,8% mais 61,5% révisé),
  • La Grèce et la Belgique (autour de 59,5%)
  • Quelques pays où cette part tourne autour de 57-58% ( Italie, Autriche, Finlande),
  • Un groupe de pays où cette part est entre 53% et 55% (Allemagne, Danemark, Suède),
  • Des pays où cette part est inférieure à 52% (Pays-Bas, Royaume-Uni, Portugal, pays de l’est de l’Europe).

Dépense publiques en Europe entre ses composantes en % du PIB en 2020

Décomposition de la Dépense Publique en Europe entre ses composantes en % du PIB en 2020

 

La part des prestations sociales en espèce (D62) est très élevée en France : 22,6% contre 17,9% dans l’UE. Elle augmente sensiblement entre 2002 et 2020 : 17,2% en 2002 et 19,2% en 2009. Il n’y a qu’en Italie que celle-ci est plus élevée en 2020 (24,1%). Mais la part de la production y est relativement faible (17%). Cette redistribution permet ainsi de réduire les inégalités de revenus (voir page Richesse et consommation).

Prestations sociales autres que transferts sociaux en nature (D62) dans l’UE en % du PIB

Les autres dépenses de redistribution sont dans la moyenne des autres pays sauf les autres transferts courants (D7) : 4% en France contre 2,6% dans l’UE ainsi que  les subventions : 3,5% contre 2,4%, et ce malgré une hausse très forte dans les autres pays en 2020 : +62% dans l’UE contre +17% en France.

L’écart est plus faible pour les dépenses d’investissement : 3,7% en France contre 3,4% dans l’UE.

 

 

 

4/ Conclusion

Rapporter la dépense publique au PIB n’a guère de sens puisque elle inclut de nombreuses dépenses qui ne rentrent pas dans la calcul du PIB (voir page Comptabilité nationale et comparaisons internationales).

Comparer les dépenses publiques en Europe et dans d’autres pays est nécessaire. Mais se pose  la question du mode de financement « final » et même « initial » de certains produits (santé) ou prestations sociales. Un financement « final », en partie privé comme aux Pays-Bas ou au Royaume-uni « diminue », leur niveau par rapport à des pays comme la France. L’idéal serait de comparer certes les dépenses publiques en % du PIB mais aussi faire la somme des dépenses publiques et « privées » de retraites ou de santé rapportées au PIB.

– On peut constater que :

  • le poids de services publics n’est pas plus élevé en France que dans d’autres pays d’Europe.  De plus, les APU sous-traitent les achats de services en France moins que dans les autres pays. D’où il s’en suit une part plus importante des rémunérations et donc des fonctionnaires, toute choses égales par ailleurs. En réduire leur nombre reviendrait à sous-traiter ces services à production inchangée.
  • tel n’est pas le cas des prestations sociales en espèce (D62) et d’autres dépenses de redistribution : transferts sociaux en nature – production marchande achetée (D632), subventions (D3), autres transferts courants (D7). Ce sont ces dépenses qui expliquent l’essentiel de l’écart du ratio français (61,8%) avec le ratio re-estimé des dépenses publiques en Europe (52,8% dans l’UE).
  • le système de redistribution des revenus organisé en France consiste à redistribuer chaque année près de la moitié de la richesse nationale créée pour le reverser par la suite, sous forme de prestations monétaires ou de services publics tels que les écoles, la santé, la construction et l’entretien des routes, etc…. Cette orientation de l’État répond à la fonction de justice sociale de l’impôt. Dans un souci d’atténuation des inégalités, ce système s’opère aux moyens de transferts sociaux composés de recettes et de dépenses.
  • l’État, les collectivités locales, les organismes sociaux et de Sécurité sociale sont les instruments de cette redistribution accordée aux ménages en fonction du statut des personnes et de leur situation sociale à travers les dépenses.
  • ces dépenses sont de 2 ordres :
      • Les prestations sociales permettent de réduire les conséquences de certains risques sociaux (la vieillesse et la survie, la santé, la maternité et la famille, l’emploi, les problèmes de logement et la menace d’exclusion sociale). Il existe des prestations en espèce (allocation chômage ou RSA) et des prestations en nature qui sont des biens et services fournis par l’administration publique (aide personnalisé au logement par exemple).
      • Les services collectifs sont des services non marchands fournis par les administrations publiques. Ils peuvent être liés à la protection sociale (réduction des billets de transport, par exemple) ou non (l’école, par exemple).
  • Les dépenses publiques bénéficient aussi aux entreprises (construction et entretien des routes, subventions,.…).
  • L’analyse des dépenses publiques en Europe par fonction économique est aussi utile de même que celle par type de dépense : production, investissement, redistribution.
  • Pour financer une partie de ces dépenses, la France emprunte sur les marchés financiers. Des études complémentaires serait d’analyser le financement « initial » (ultime) des prélèvements obligatoires par les entreprises ou les ménages.

 

Cette étude a été faite en grande partie [10]. En voici un résumé. L’Insee a développé aussi des travaux importants sur les Comptes nationaux distribués (voir page Richesse et consommation).

 

a) Le financement des dépenses publiques

Pour Eurostat, les crédits d’impôts sont des subventions enregistrées parmi les dépenses publiques et ne sont donc pas déduits des prélèvements obligatoires (PO) alors que l’Insee les déduit des PO tout en les incluant dans les dépenses publiques. En outre, contrairement à l’Insee, Eurostat inclut les cotisations que les États se versent à eux-mêmes pour financer les retraites de leurs agents (cotisations dites « imputées ») dans les PO. Le taux affiché par Eurostat pour la France (47,5 % du PIB en 2020) est donc supérieur à celui qui est publié par l’Insee (44,5 % du PIB).  Le taux des prélèvements obligatoires (PO) en France en 2020 était supérieur de 5,7 points à la moyenne de la zone euro. Ce taux était le deuxième de l’Union européenne en 2020, juste derrière celui du Danemark (47,6 %). L’écart était de 5,7 points de PIB avec la moyenne de la zone euro et de 6,0 points avec l’Allemagne (graphique suivant).

Le taux des prélèvements obligatoires en 2020 en % du PIB

 

La décomposition des PO selon la nomenclature de la comptabilité nationale, en pourcentage du PIB, montre que les impôts sur la production constituaient la principale source d’écart avec la moyenne de la zone euro et avec l’Allemagne en 2020 (tableau suivant).

  • Le poids des cotisations sociales a diminué en France en 2019 en raison du remplacement du CICE par des allégements de cotisations patronales et il s’établissait à 15,1 % du PIB en 2020, mais il était encore supérieur de 0,7 point à la moyenne de la zone euro. La France continue toutefois de se distinguer par le poids des cotisations des employeurs (10,3 % du PIB en 2020), qui la situait au deuxième rang de la zone euro, la moyenne étant de 8,1 % du PIB. Ces cotisations ne représentaient que 7,3 % du PIB en Allemagne. Les cotisations sociales effectives à la charge des ménages (D613) représentent un peu moins de 30% des cotisations sociales (D61) versées aux APU contre 41% dans l’UE des 28 pays. Ce ratio est faible, tout au plus dans la moyenne des pays du Sud de l’Europe. Ces cotisations sociales comprennent certes celles des non-salariés (entreprises individuelles).
  • Il est toutefois assez difficile d’interpréter ces ratios. Il faudrait aussi suivre les évolutions dans le temps.
  • Les cotisations sociales à la charge des employeurs (D12) sont des cotisations dues par les employeurs aux régimes de sécurité sociale ou à d’autres régimes d’assurance sociale liés à l’emploi en vue de garantir le bénéfice de prestations sociales à leurs salariés. La valeur des cotisations sociales supportées par les employeurs pour garantir le bénéfice de prestations sociales à leurs salariés est comptabilisée dans la rémunération des salariés. Les cotisations sociales à la charge des employeurs peuvent être effectives ou imputées.
  • Mettons d’abord à part les cotisations sociales imputées employeurs (D612 enregistrées aussi en cotisations sociales imputées à la charge des employeurs  : D.122). Ils ‘agit par exemple des prestations retraites des fonctionnaires qui ne transitent pas par la Sécurité Sociale. Ce n’est donc pas le circuit habituel des cotisations sociales versées aux ménages qui les reversent à la Sécurité Sociale pour bénéficier ensuite de prestations sociales.
  • S’agissant des cotisations sociales effectives des employeurs (D611 enregistrées en comptabilité nationale aussi dans le D121 (voir schéma ci-dessus), leur augmentation se traduit par une baisse de l’excédent brut d’exploitation des entreprises sans que les salaires nets (salaires bruts – cotisations sociales à la charge des salariés) varient .
  • S’agissant des cotisations à la charge des ménages y.c. entreprises individuelles (D613 enregistrées aussi dans le D11), si leur taux diminue (comme durant ces dernières années en France au profit de la CSG, qui est un impôt), le salaire net augmente. Mais les retraites nettes d’impôt diminuent. C’est donc une sorte de redistribution des revenus entre salariés et retraités.

Cotisations sociales effectives à la charge des ménages (D613) en % des cotisations totales (D61) versées  aux APU en Europe en 2020

 

  • Les impôts sur les revenus des ménages (y compris CSG et autres prélèvements sociaux) étaient en France proches de la moyenne de la zone euro et de ceux de l’Allemagne.
  • Les impôts sur la production forment un ensemble hétérogène de taxes sur les salaires (comme le versement transports en France), les actifs physiques (comme les taxes foncières), le chiffre d’affaires (comme la contribution sociale de solidarité des sociétés) ou la valeur ajoutée (comme la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises). Ils représentaient 5,3 % du PIB en France en 2020, soit nettement plus que la moyenne de la zone euro (2,4 %) et que leurs poids en Allemagne (0,8 % du PIB). La France se situait au deuxième rang de l’Union européenne, loin derrière la Suède (9,9 % du PIB) où ces impôts sont surtout assis sur la masse salariale et remplacent des cotisations sociales. Une partie des impôts sur la production est payée par les ménages : les taxes foncières à leur charge, les comptables nationaux considérant que les ménages propriétaires de logements sont producteurs de services de logement. Les impôts sur la production payés par les sociétés non financières (S11) représentaient 3,1 % du PIB en France en 2020 pour une moyenne de 1,2 % dans la zone euro et 0,4 % en Allemagne. Leur poids baissera de 0,4 point de PIB en 2021 du fait de la mesure inscrite dans le plan de relance.
  • Le total des impôts sur la consommation était plus élevé en France (11,9 % du PIB) que dans la zone euro (10,6 %) et qu’en Allemagne (9,7 %) en 2020. Cela tient assez peu à la TVA, dont le poids n’était que légèrement supérieur en France (de 0,3 point par rapport à la moyenne de la zone), et bien plus aux taxes spécifiques à des produits particuliers (écart de 1,0 point de PIB avec la moyenne de la zone euro) : énergie, tabacs, alcools, assurances etc.
  • Le taux de l’impôt sur les sociétés était en France parmi les plus élevés de la zone euro et son rendement (2,8 % du PIB) en 2020 était supérieur de 0,4 point à la moyenne.

 

La comparaison des taux légaux supérieurs d’imposition est toutefois insuffisante car, d’une part, il existe des taux minorés, voire nuls, sur certains revenus et pour certaines entreprises et, d’autre part, le bénéfice fiscal n’est pas mesuré partout de la même manière. Pour mieux apprécier le poids réel de l’impôt sur les sociétés, la Commission européenne, comme d’autres organisations internationales, rapporte l’IS collecté par les administrations publiques, sans en déduire les crédits d’impôts, à l’excédent net d’exploitation des sociétés tel que mesuré par les comptables nationaux (ratio dénommé « taux effectif moyen » ou « taux implicite »). Le taux français était le plus élevé en 2019.

 

Ainsi, entre cotisations employeurs, impôts sur la production, ou impôts sur les sociétés, il semble que les entreprises (par rapport à leurs homologues des autres pays) paient plus qu’elles ne « reçoivent » des dépenses publiques. Toutefois certaines dépenses (subventions : 3,4% du PIB contre 2,9% dans l’UE, routes, voirie, …) leurs bénéficient aussi et même parfois totalement (subventions).

 

 

b) Le financement des dépenses sociales [3]

On distingue généralement 2 types de systèmes de retraite :

  • Les systèmes « bismarckiens » : Les salariés cotisent toute leur vie dans le cadre de leur entreprise et perçoivent à la retraite une pension proportionnelle à leurs cotisations. Avantage : chacun perçoit en fonction de ce qu’il a cotisé. Inconvénient : ceux qui n’ont pas travaillé (ou ont connu des incidents de parcours) ne perçoivent pas ou perçoivent moins de retraite.
  • Les systèmes « beveridgiens » : L’impôt finance une pension universelle, ouverte à toutes les personnes âgées sans condition. Avantage : tout le monde bénéficie d’une couverture minimum, et chacun peut à son gré prévoir une épargne pour s’assurer des revenus complémentaires. Inconvénient : les individus ne sont pas incités à épargner, et ceux qui ne le font pas voient leur niveau de vie chuter à la retraite. De plus, est dénoncée parfois la « bureaucratie » d’un système géré par l’État (par rapport aux systèmes bismarckiens gérés par les partenaires sociaux).

Cette distinction historique classique  entre les systèmes de protection sociale est toujours présente. D’une part, les systèmes bismarckiens, de nature assurantielle, dans lesquels les cotisations prédominent  (France, Autriche, Allemagne, Pays-Bas, etc.) et, d’autre part, les systèmes beveridgiens, de nature assistancielle,  où les contributions publiques sont prépondérantes  (Danemark, Irlande, Royaume-Uni ou Suède).  La protection sociale est ainsi financée soit par des cotisations sociales, soit par des recettes fiscales, sous forme de contributions publiques et d’impôts et taxes affectés 

 

En 2017, les cotisations sociales représentent 54 % du financement de la protection sociale dans l’UE-15  (graphique suivant). Cette part varie fortement d’un pays à l’autre, de 19 % au Danemark à 65 % en Allemagne. Dans chaque pays, elle dépend du mode de financement des prestations. En France, deux lois différentes (Loi de finance, Loi de financement de la Sécurité Sociale) sont votées au Parlement. Impôts et cotisations sociales n’y ont pas la même finalité. Normalement les impôts sont prélevés pour financer les services publics; les cotisations sociales servent en principe à financer les dépenses de protection sociale

Cependant, la part des recettes budgétaires et fiscales progresse dans la majorité des pays depuis une vingtaine d’années, la base d’imposition de ces dernières étant plus large que celle des cotisations sociales assises sur les seuls revenus du travail. C’est le cas en France depuis les années 1990 (création de la CSG en 1991, puis montée en puissance en 1998 et 2018, affectation croissante de taxes comportementales ou d’autre nature et de contributions dues par les entreprises).

Les prestations du risque vieillesse, premier des risques sociaux par son importance financière, sont souvent très liées aux revenus d’activité passés et sont financées par les cotisations sociales (sauf au Danemark, où les pensions publiques de base sont forfaitaires). Les prestations chômage sont, elles aussi, financées par des cotisations sociales dans la plupart des pays, sauf au Danemark, au Royaume-Uni et en Irlande. En revanche, les prestations logement et celles luttant contre l’exclusion sociale, qui relèvent d’une logique de solidarité nationale, sont généralement alimentées par des contributions publiques. Les modes de financement des prestations maladie et famille-enfants sont plus hétérogènes, ce qui explique en grande partie les écarts de structures de financement de la protection sociale entre pays. Le financement du risque maladie (deuxième risque en proportion du total des prestations) repose principalement sur les contributions publiques en Suède,  au Danemark et au Royaume-Uni et sur les cotisations sociales en Allemagne, aux Pays-Bas et en France. Enfin,  le financement des prestations famille-enfants est le plus souvent assuré par des contributions publiques, sauf en France et en Suède.

Concernant la répartition des cotisations entre employeurs et personnes protégées, les cotisations versées par les employeurs représentent dans l’UE-15, 34 % du total des ressources. Cette part est supérieure à 40 % en France et en Espagne et n’est que de 11 % au Danemark. Enfin, la part des cotisations à la charge des personnes protégées dans le total des ressources atteint 20 % dans l’UE-15, allant de 8 % au Danemark à plus de 30 % en Allemagne et aux Pays-Bas.

Structure des ressources de la protection sociale en Europe en 2017 en % du total des ressources

 

Entre 2007 et 2017, les structures de financement de la protection sociale évoluent plutôt dans le sens d’un accroissement de la part des ressources autres que les cotisations sociales, faisant appel notamment aux contributions publiques. La volonté de limiter la hausse du coût du travail dans la plupart des pays considérés explique la baisse de la part des cotisations à la charge des employeurs. C’est un des principaux facteurs explicatifs de l’accroissement de la part des ressources autres que les cotisations sociales. Cette part de cotisation à la charge des employeurs diminue de près de 2 points de pourcentage en moyenne dans l’UE-15, et de plus de4 points en Belgique, Espagne, Italie et Finlande. Elle baisse moins fortement, voire augmente, dans des pays de tradition beveridgienne (Danemark, Royaume-Uni,  Irlande).

 

Évolution de la part des différentes ressources dans le financement entre 2007 et 2017 en points de %

 

 

 

 

Michel Braibant

 

 

 


 

BIBLIOGRAPHIE

[1] https://blog.insee.fr/dans-quelle-mesure-les-administrations-publiques-contribuent-elles-a-la-production-nationale/

[2] Les dépenses de santé en 2019 – édition 2020, DREES, https://drees.solidarites-sante.gouv.fr/publications-documents-de-reference/panoramas-de-la-drees/les-depenses-de-sante-en-2019-resultats#:~:text=Les%20d%C3%A9penses%20de

[3] La protection sociale en France et en Europe en 2020 Résultats des comptes de la protection sociale,  DREES, édition 2021, https://drees.solidarites-sante.gouv.fr/sites/default/files/2021-12/CPS-2021.pdf

[4] https://jacquesfournier.blog/2019/08/29/trois-chantiers-ii-la-depense-publique/

[5] https://www.fipeco.fr/fiche/La-croissance-des-d%C3%A9penses-publiques voir aussi https://www.insee.fr/fr/statistiques/5387893#:~:text=Le%20compte%20des%20administrations%20publiques%20en%202020Un%20d%C3%A9ficit%20public,contexte%20de%20la%20crise%20sanitaire&text=En%202020%2C%20le%20d%C3%A9ficit%20public,PIB%20par%20rapport%20%C3%A0%202019.&text=La%20dette%20publique%20atteint%20115%2C1%20%25%20du%20PIB%20fin%202020.

[6] https://www.insee.fr/fr/statistiques/4277808?sommaire=4318291#:~:text=Tableaux%20et%20graphiques-,Pr%C3%A9sentation,%2B%202%2C6%20%25).

[7] https://france.attac.org/nos-publications/les-possibles/numero-20-printemps-2019/debats/article/sur-la-comparaison-internationale-des-depenses-publiques-notre-comptabilite

[8] Panorama des administrations publiques 2019, https://www.oecd-ilibrary.org/governance/panorama-des-administrations-publiques-2019_8be847c0-fr;jsessionid=BYR8WS5wNCEDDPThdKOdbBIz.ip-10-240-5-23

[9] Dépenses publiques, quels enjeux pour le prochain quinquennat ? B. Ducoudré, M. Plane, R. Sampognaro,  OFCE, Avril 2017, https://www.ofce.sciences-po.fr/pdf-articles/actu/pbrief17.pdf

[10] F. Ecalle « Les prélèvements obligatoires en France et dans la zone euro en 2020 https://fipeco.fr/commentaire/Les%20pr%C3%A9l%C3%A8vements%20obligatoires%20en%20France%20et%20dans%20la%20zone%20euro%20en%202020

 

 

Tableau entrées-sorties mondial (T.E.S.)