dépenses publiques

Dépenses publiques

LES DÉPENSES PUBLIQUES

 

Les dépenses publiques sont de nature très diverse ; elle s’étendent des dépenses sociales de redistribution aux investissements en passant par les dépenses de production. En 2020, les dépenses publiques dans la zone euro ont représenté 54,1% du PIB. En France, ce rapport est le plus élevé.. 55,4 % en 2019 et 62,1 % en 2020  Mais  les trois quarts des sommes que les ménages dédient à leur santé (comme les montants qui servent à payer leur médecin ou à acheter des produits pharmaceutiques) transitent, à un moment ou un autre, par des caisses publiques. On  additionne ces sommes avec les montants qui servent à faire fonctionner ces caisses ou les hôpitaux.  Il reste que les prestations sociales (dépenses de redistribution)  sont plus élevées en France (33% du PIB contre 27% dans l’UE). Mais ces dépenses par habitants en parité de pouvoir d’achat ne sont pas plus élevées que dans certains pays dont l’Allemagne.

 

SOMMAIRE

I – LES PRESTATIONS SOCIALES

II – LES DÉPENSES PUBLIQUES

 

 

 

Résumé

° L’État est chargé de fournir à la population des biens et des  services, dont certains sont exclusivement de son ressort (comme l’administration de la justice), et de redistribuer les revenus (par exemple sous la forme de prestations sociales et de subventions). Les dépenses publiques, financées essentiellement par les impôts et les cotisations sociales sont en général moins flexibles que les recettes, car elles sont moins sensibles aux cycles économiques et résultent de décisions passées et présentes en matière d’action publique qui garantissent certains droits.

° En 2020, la dépense publique dans la zone euro a représenté 54,1% du PIB et les recettes publiques 46,8%. Dans l’UE, elles ont été respectivement de 53,4% et 46,5% du PIB. Le ratio des dépenses publiques a augmenté considérablement dans les deux zones, tandis que le ratio des recettes publiques n’a augmenté que légèrement.

 

° Les dépenses publiques sont de nature très diverse ; elle s’étend des dépenses sociales aux investissements dans les infrastructures, aux crédits d’impôts aux entreprises (le CICE et le CIR par exemple) en passant par la rémunération des fonctionnaires ou le paiement des charges d’intérêt sur la dette publique. Le cadre de la dépense publique est donc très large. Les dépenses publiques sont les dépenses effectuées par l’État, les administrations de Sécurité sociale, les collectivités territoriales et les administrations et organismes qui leur sont rattachés [1] (les nombres entre crochet renvoient à la bibliographie en bas de page). Elles peuvent être classées en trois grandes catégories :

  • les dépenses de fonctionnement, qui servent à la bonne marche des services publics (dépenses courantes de personnel et d’entretien, achats de fournitures…) ;
  • les dépenses de redistribution : prestations en espèces versées aux ménages (ex : pensions de retraite, allocations familiales, minima sociaux…), subventions versées aux entreprises et aux ménages ;
  • les dépenses d’investissement, qui visent à renouveler ou à accroître le capital productif public (ex : dépenses de recherche et développement, achats d’armements, constructions de bâtiments et d’infrastructures…).

° Entrer dans le détail de sa composition est nécessaire pour en comprendre les enjeux. Il y a une singularité de la dépense publique en France par rapport aux autres pays, avec notamment le poids de son système de protection sociale [2].

 

 

°  On peut rappeler ici que la dépense publique fait l’objet de débat parfois houleux autour de deux groupes d’économistes opposés. En particulier le premier graphique ci-dessus est souvent considéré comme trompeur si il n’est pas accompagné par d’autres ratios et si il ne fait pas l’objet de précisions sur la manière dont sont calculées les données. C’est bien pourquoi on propose un second graphique du taux de croissance de la dépense publique par habitant où la France se situe dans la moyenne de l’OCDE Ici, plus que jamais, les comparaisons internationales sont complexes.

° Il n’y a donc pas un certain consensus statistique. La raison en est que l’interprétation du terme « dépenses publiques » prête à confusion du fait même des pratiques différentes selon les pays, des comptabilisation parfois différentes dans les comptes nationaux en liaison avec ces pratiques mais pas seulement, et surtout de la multiplicité des indicateurs de dépense publique selon qu’on les évalue en monnaie courante ou réelle, qu’on les rapporte aux nombres d’habitants, parfois en plus en parité de pouvoir d’achats, des agrégats qu’on utilise (dépenses, emplois, heures travaillées,  rémunérations, etc…).

° Il convient de relativiser quelque peu l’importance des dépenses publiques en France. L’OCDE rappelle certes que  les dépenses publiques s’élevaient à 56,7% en France en 2016 (55,6% en 2019), soit un des niveaux les plus élevés, atteint aussi par quelques pays scandinaves (Danemark, Finlande, Suède), et dans une moindre mesure la Belgique (53%). En Allemagne, les dépenses publiques représentaient 43,9 % du PIB, 41,4 % au Royaume-Uni 37,7 % aux États-Unis. La France était le pays consacrant la plus grande part de son PIB aux dépenses sociales (prestations sociales) : 31,2 % du PIB. Les prestations sociales représentent donc l’essentiel des dépenses publiques.

° Ce ratio élevé est parfois vu positivement, comme étant le gage d’une politique sociale et de santé développée, qui se traduit par une forte espérance de vie et des inégalités moins fortes que dans les pays anglo-saxons. 

° En effet, les dépenses publiques de vieillesse et de santé sont particulièrement élevées en France (22,8 % du PIB en 2014 contre 19,1 % en Allemagne, 14,6 % aux États-Unis et 13,2 % au Royaume-Uni).

° Cependant, une fois ajoutées les dépenses privées de vieillesse et de santé, les États-Unis sont le pays le plus dépensier dans ce domaine (28,4 % du PIB), devant l’Italie (26,6 % du PIB) et la France (25,5 % du PIB). Les dépenses totales de vieillesse et de santé de l’Allemagne et du Royaume-Uni, une fois intégrées les dépenses privées, se montaient respectivement à 23,3 et 21,4 % du PIB.

° Enfin d’autres ratios sur l’emploi public montrent que la France n’est pas au premier rang en Europe en pourcentage de l’emploi global. Il en va de même pour les la part des rémunérations versés par les Administrations publiques (APU). Il est vrai qu’un pays comme l’Allemagne ne comptabilise pas les rémunérations versés par les hôpitaux dans le secteur des APU mais dans celui des sociétés non-financières. Bref dans le domaine de la santé, où ces dépenses sont en grande partie à la charge du patient aux États-Unis, où les hôpitaux ne sont pas classés dans le même secteurs institutionnel qu’en France, et où le recours à la sous-traitance est très développé au Royaume-Uni, les comparaisons internationales sont particulièrement fragiles. Nous présentons les principaux travaux en s’efforçant de faire une synthèse si tant est que ce soit possible; et aussi en vérifiant certaines données sur les sites de l’OCDE ou d’Eurostat dont sont issues ces études.

 

 

I – LES PRESTATIONS SOCIALES

En Europe, le fait marquant est un vieillissement de la population et son corollaire un retournement (une moindre croissance) de la croissance de la population active qui s’affirme encore plus avec le temps.

La population française est appelée à vieillir au cours des prochaines années. Les nombreux rapports publiés sur la question des retraites prennent en compte ce phénomène majeur, qui demeure inéluctable. Après avoir longtemps stagné autour de 40 millions d’habitants, la population de la France connaît depuis 1950 une forte croissance. Les deux composantes de cette croissance – à savoir l’excédent des naissances sur les décès (« excédent naturel ») et l’excédent de l’immigration sur l’émigration (« solde migratoire » ou « migration nette ») – sont positives sur toute la période.

Au sens démographique du terme, le vieillissement est l’accroissement de la part des personnes âgées dans une population. La France se situe dans la moyenne européenne (19,5% de 65 ans et plus).

Ce vieillissement a des conséquences potentielles sur l’équilibre des retraites. Cette focalisation sur les retraites est largement justifiée mais il faut aussi s’ interroger sur la retraite dans une analyse plus large des conséquences économiques des changements démographiques : la croissance démographique est-elle un frein ou un stimulant de la croissance économique, quelles conséquences attendre de son retournement, comment le vieillissement affecte-t-il l’épargne, la productivité, l’équilibre du marché du travail ? Ces effets varient-ils avec la nature de ce vieillissement, selon qu’il résulte du retournement de la croissance ou plutôt de l’allongement de la durée de vie ? Le vieillissement pour les années à venir se traduit en tout cas par un alourdissement très significatif de trois postes de la « dépense sociale » : la retraite, la santé et la prise en charge de la dépendance aux âges élevés.

Le fait que la croissance, qui s’est d’ailleurs sensiblement ralentie au début des années 2000, devrait comptablement permettre de financer ces nouveaux besoins ne signifie pas que ce financement est facile et sans conflits. Du fait de ces tensions, il n’est pas évident que le retournement prévu  de la population active (très faible  croissance projetée par l’Insee entre 2020 et 2070 +1,6 millions soit beaucoup moins qu’entre les seules années 2006 à 2020 +2,4 millions) facilite si nettement que cela le retour au plein emploi. D’autre part, selon la façon dont les systèmes de retraite répondront à ces contraintes, on doit s’attendre à des implications variables des évolutions démographiques pour l’épargne et donc pour l’accumulation et la croissance.

Dans ces conditions, les prélèvements obligatoires ont augmenté de 6,2 points entre 1992 et 2017 pour financer la « dépense sociale ». Depuis 1975, gérer la croissance des prélèvements obligatoires est clairement devenu bien plus complexe. Les pouvoirs publics se trouvent de facto contraints de faire évoluer ces prélèvements à un rythme très ralenti, que ce soit par résistance des acteurs sociaux à ces hausses de prélèvement, ou par souci de prudence quant aux effets de ces prélèvements sur le marché du travail.  Il reste que leur progression est impressionnante depuis la fin de la seconde guerre mondiale, soit d’abord du fait de la hausse des cotisations sociales, soit ensuite (à partir du milieu des années 80) du fait de la hausse des différents impôts, notamment la CSG et les impôts locaux.

 

1/ Traitement des prestations sociales en comptabilité nationale

Les prestations sociales désignent toutes les prestations en espèces (revenu de remplacement, ex : indemnités journalières) ou en nature (remboursement des dépenses engagées ou financement direct de services) que les institutions de protection sociale versent à leurs bénéficiaires.

Les dépenses et des ressources de protection sociale ainsi que leur évolution couvrent l’ensemble des risques auxquels les ménages sont exposés : santé (maladie, invalidité, accidents du travail et maladies professionnelles), vieillesse-survie (retraites, minimum vieillesse, dépendance, etc.), famille, emploi, logement, pauvreté et exclusion sociale.

Nous présentons leur traitement en comptabilité nationale, parfois assez particulier par rapport à la réalité.

En comptabilité nationale on distingue les cotisations sociales (D61) et les prestations sociales (D62, D63).

Il existe en fait 2 types de transferts sociaux (prestations sociales) des administrations aux ménages :

  • Les prestations sociales en espèce (D62) qui visent à augmenter globalement les ressources des ménages sans lien d’affectation à la couverture de dépenses particulières.
    Exemple : allocations chômage, pensions de retraite, allocations familiales, allocation de rentrée scolaire …
  • Les transferts sociaux en nature (D63) qui sont des prises en charge partielles ou totales d’achats de biens et services (quelque soit le producteur) au profit des ménages : par exemple les remboursements de sécurité sociale, aides au logement… Ces transferts en nature ne sont pas considérés comme un transfert de revenu mais comme une dépense de consommation (P3) des administrations publiques (S13) à la place des ménages (S14).

 

a) Les prestations sociales en espèce (D62)

Elles constituent des transferts, en espèces ou en nature, aux ménages, qui sont destinés à alléger la charge financière que représente pour ceux-ci la protection contre un certain nombre de risques ou de besoins. Ils sont effectués par l’intermédiaire de régimes organisés de façon collective ou, en dehors de ces régimes, par des unités des administrations publiques ou des institutions sans but lucratif au service des ménages (ISBLSM). Les prestations sociales englobent les montants versés par les administrations publiques à des producteurs dans le cadre de la protection des ménages individuels contre certains risques et besoins sociaux.

La rubrique D62 comprend plusieurs sous-rubriques, notamment.

1. Prestations de sécurité sociale en espèces (D.621)

Ces prestations sont versées aux ménages par les administrations de sécurité sociale (à l’exclusion des remboursements dont il est question sous D.6311). Elles sont assurées dans le cadre de régimes de sécurité sociale.

2. Autres prestations d’assurance sociale de régimes privés (D.622)

Ces prestations (en espèces ou en nature) sont versées aux ménages par des sociétés d’assurance ou d’autres unités institutionnelles gérant des régimes privés d’assurance sociale avec constitution de réserves.

3. Prestations d’assurance sociale directes d’employeurs (D.623)

Ces prestations (en espèces ou en nature) sont versées aux salariés, aux personnes à charge de ceux-ci ou à leurs survivants par les employeurs gérant des régimes d’assurance sociale sans constitution de réserves.

 

 

b)  Les transferts sociaux en nature (D63)

On suppose un ménage qui reçoit 30 d’allocation rentrée et 100 d’allocation logement de la part des APU. Le loyer du ménage est de 300. L’enregistrement en comptabilité nationale de ces prestations est le suivant : les APU versent une prestation sociale en espèce (D62) de 30 et une dépense de consommation finale de loyers (P3) de 100. Le ménage reçoit une prestation sociale en espèce de 30. Sa dépense de consommation finale (P3) en loyer est de 200. Sa consommation finale effective en loyers (P4) est de 300. Pour les APU, on a : P3 = 100; P4 =0.

On distingue deux types de consommation de la production non-marchande du S13 (APU) et du S15 (ISBLSM)

  • P31 = Consommation individualisable (éducation, santé, sécurité sociale, action sociale, …) qu’on peut attribuer à des ménages particuliers. Ce sont les transferts sociaux en nature; exemple : éducation, santé, sécurité sociale, action sociale, culture etc.
  • P32 = Consommation de services collectifs pour laquelle il n’est pas possible de trouver un bénéficiaire. Exemple : défense, sécurité, recherche, etc.

On définit alors une autre de consommation finale, à savoir la consommation finale effective (CF effective)(P4) qui apparaît dans le tableau suivant pour les 3 secteurs institutionnels concernés : les APU (S13), les ISBLSM (S15) et les ménages (S14).

Le compte d’utilisation du revenu explicite le partage du revenu entre consommation et épargne. Aux 2 notions de revenu (revenu disponible, revenu disponible ajusté) correspondent ainsi 2 notions de consommation finale (C.F.). Après prise en compte des transferts sociaux en nature, on a la C.F. effective (P4). Le tableau suivant met en relief la séquence des comptes avec les transferts sociaux en nature (en ressources pour les ménages et en emplois pour les APU et les ISBSLM). L’épargne reste inchangée.

Pour montrer l’articulation entre les deux types de consommation de la production non-marchande du S13 et du S15, on peut synthétiser les schémas précédents :

 

 

c) Les cotisations sociales (D.61)

Pour les cotisations sociales, on distingue les Cotisations sociales effectives (D.611), les Cotisations sociales imputées (D.612) et aussi des Cotisations sociales effectives à la charge des ménages (D613)

1. Cotisations sociales effectives à la charge des employeurs (D.611)

– Cotisations sociales effectives à la charge des employeurs (D.6111)

Elles correspondent au flux D.121, les cotisations sociales effectives à la charge des employeurs sont versées par les employeurs à des administrations de sécurité sociale, des sociétés d’assurance ou des fonds de pension autonomes ou non autonomes gérant des régimes d’assurance sociale en vue de garantir le bénéfice de prestations sociales à leurs salariés.Les cotisations sociales effectives à la charge des employeurs étant versées au bénéfice de leurs salariés, elles sont d’abord enregistrées comme une composante de la rémunération des salariés, au même titre que les salaires et traitements en espèces ou en nature. Elles sont ensuite comptabilisées comme transferts courants des salariés aux administrations de sécurité sociale, sociétés d’assurance ou fonds de pension autonomes ou non autonomes (schéma suivant).

– Cotisations sociales à la charge des salariés (D.6112)

Il s’agit des cotisations sociales que paient les salariés aux administrations de sécurité sociale et aux régimes privés avec et sans constitution de réserves. Outre les cotisations effectives à payer, les cotisations sociales à la charge des salariés comprennent également, dans le cas des régimes privés avec constitution de réserves, les suppléments de cotisations à payer sur les revenus de la propriété attribués aux assurés que perçoivent les salariés participant aux régimes, diminués du service. Ce dernier est toujours considéré comme une charge grevant les cotisations des salariés et non celles des employeurs.

 

 

2. Cotisations sociales imputées (D.612)

Les cotisations sociales imputées (D.612) représentent la contrepartie des prestations sociales fournies directement, c’est-à-dire en dehors de tout circuit de cotisations, par les employeurs à leurs salariés, ex-salariés et autres ayants droit (diminuée le cas échéant des cotisations sociales à la charge des salariés). Elles correspondent au flux D.122 et doivent, en principe, être évaluées sur la base de considérations actuarielles.

Un circuit de cotisations sociales imputées est nécessaire en comptabilité nationale si l’on veut comptabiliser les prestations sociales octroyées directement par l’employeur dans la rubrique «Prestations sociales» et enregistrer le coût de ces prestations (pour la partie qui n’est pas couverte par les cotisations effectives à la charge des salariés) dans la rémunération des salariés payée par l’employeur.

Dans le compte d’exploitation, on considère que les employeurs versent à leurs salariés une rémunération, qualifiée de «cotisations sociales imputées» (D122), d’un montant égal à la valeur des cotisations sociales estimées qui devraient être payées pour leur garantir les prestations auxquelles ils ont droit. Dans le compte de distribution secondaire du revenu, on considère que les salariés reversent à leurs employeurs un montant équivalent sous la forme de cotisations sociales imputées (D612) (c’est-à-dire de transferts courants) comme s’ils versaient celles-ci à un régime d’assurance sociale distinct (schéma suivant).

En comptabilité nationale, les cotisations sociales imputées sont enregistrées:

  • en emplois du compte de distribution secondaire du revenu des ménages et du compte extérieur des revenus primaires et des transferts courants;
  • en ressources du compte de distribution secondaire du revenu des secteurs employeurs.

 

 

2/ principaux résultats

Les prestations sociales (santé, retraite, famille, chômage) versées en 2016 (compte SD) en France ont atteint 715,1 milliards d’euros, soit 32% du produit intérieur brut (PIB) [3]. Ces prestations sont soient en espèce (452,4 Mds), soit en nature (262,7 Mds). Une telle proportion demeure parmi les plus élevées du monde. Selon la DREES, le millésime 2018 a été marqué par un rebond des prestations de « vieillesse-survie » (+2,4 % à 324 milliards d’euros), lié à « la hausse du nombre de départs à la retraite » qui « ne sont plus freinés par l’effet du relèvement progressif de l’âge légal », passé en quelques années de 60 à 62 ans. Le schéma suivant (fait à partir du compte SD 2016) résume ces quelques chiffres.

Les comptes de la protection sociale, publiés annuellement, distinguent six catégories de prestations correspondant à autant de risques :

  • le risque « vieillesse-survie » : le plus important, il représente près de la moitié des prestations versées chaque année (46% des prestations en 2016, soit 324 Mds €), en raison du poids des retraites. Il inclut la prise en charge de la dépendance qui n’est pas reconnue comme un risque à part entière, malgré la mise en place de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), instituée par la loi du 20 juillet 2001, et de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, créée par la loi du 30 juin 2004 ;
  • le risque « santé » : inclut la maladie, l’invalidité, les accidents du travail et les maladies professionnelles et représente plus du tiers des prestations versées annuellement (35% des prestations servies en 2016, soit 250,3 Mds €) ;
  • le risque « maternité-famille » : inclut notamment les indemnités journalières pour maternité, les soins aux femmes enceintes et les différentes prestations familiales (allocations familiales, aides à la garde d’enfant). Il représentait 7,5% des prestations en 2016 (54,7 Mds €) ;
  • le risque « emploi » : c’est-à-dire l’indemnisation du chômage, les aides à la réadaptation et la réinsertion professionnelle, les préretraites, soit 6% des prestations en 2016 (44,2 Mds €) ;
  • le risque « logement » : il recouvre les différentes aides versées aux ménages pour faire face à leurs dépenses de loyer ou de remboursement d’emprunt (18,4 Mds€ : 2,5% des prestations en 2016) ;

Les dépenses liées à la vieillesse-survie et à la santé représentent ainsi à elles seules 81 % des prestations sociales en 2016.

 

 

 

3/ évolution en France sur longue période

Depuis la fin des années 1950, les dépenses de protection sociale ont fortement progressé, passant de 14,3% du PIB en 1959 à 24,5% en 1981, puis à 29,6% en 2006 et à plus de 30% depuis 2010.

Cependant, cette progression n’est pas linéaire dans le temps, ni identique dans les différents postes de dépenses.

Si l’on examine l’évolution des dépenses, on constate qu’elles ont fortement augmenté durant les années 1960 et 1970, ce rythme se ralentissant durant les deux décennies suivantes, pour se stabiliser à un niveau élevé depuis 2000. Les prestations de protection sociale augmentent à un rythme de moins en moins soutenu au fil des années (en dehors des périodes de crise) : leur croissance annuelle à prixconstant1 est en effet passé de +6,9 % entre 1959 et 1981, à +2,8 % entre 1981 et 2007, pour s’établir à +1,7 % entre 2009 et 2017. Pour autant, la part des prestations de protection sociale dans le PIB a progressé (14 % en 1959 contre 32 % en 2017).

De plus, l’évolution des prestations de protection sociale n’est pas identique selon les postes de dépenses.

Deux postes particulièrement importants sont en forte progression :

  • Le poste vieillesse-survie, qui comprend principalement le versement des pensions de retraite (de base et complémentaires), est passé de 5,1% du PIB en 1959 à 14,6% en 2016. Ce poste est particulièrement dynamique en raison des départs des classes d’âge nombreuses des « baby-boomers » et de l’allongement de la durée de vie des retraités. Les prestations servies au titre de la vieillesse-survie ont ralenti à la suite de quatre grandes réformes du système de retraite, en 1993, 2003, 2008 et 2010. Elles entérinent le principe d’indexation des pensions sur l’inflation et non plus sur les salaires, prévoient son calcul à partir des 25 meilleures années au lieu des 10 meilleures dans le secteur privé, relèvent le nombre d’années nécessaires pour bénéficier du taux plein et repoussent l’âge légal d’ouverture des droits de 60 à 62 ans. Cependant, le montant moyen des pensions augmente continûment en raison de carrières plus favorables, et les retraités sont plus nombreux du fait de l’arrivée à la retraite des générations du baby-boom et de l’allongement de l’espérance de vie.
  • Les dépenses du risque maladie (249,9 Mds € en 2016) ont également fortement progressé entre 1959 et 2016, passant de 3,1% à 9,2% du PIB. Le remboursement des soins de santé délivrés en ville (cabinets médicaux…) et en établissements de santé (hôpitaux…) est de loin la principale source de dépenses, suivi de la prise en charge de revenus de remplacement (indemnités journalières principalement) pour 12,9 Mds€. La dynamique de la composante maladie est toutefois aussi ralentie depuis les années 1980 par de nombreux plans de réformes, comme ceux de 1982-1983 (baisse du remboursement de certains médicaments, etc.), de 1986 ou encore de 1993 (qui tous deux augmentent la part des dépenses restant à la charge des ménages). Instauré en 1996, l’objectif national d’évolution des dépenses d’assurance maladie (Ondam) vise à encadrer les dépenses des régimes de base. Il est régulièrement dépassé jusqu’en 2009, mais la loi maladie de 2004 et le renforcement continu de ses dispositifs de contrôle et de suivi permettent son respect depuis 2010.

Les autres postes de dépenses connaissent des évolutions différentes :

  • Certains connaissent une stabilisation, comme le poste maternité-famille qui, après avoir diminué entre 1960 et 1980 – en raison de la réduction de la taille des familles – se maintient à une moyenne de 2,5% du PIB depuis les années 1990. À noter : une part de plus en plus importante est consacrée aux prestations de mode de garde des jeunes enfants en raison de la démographie dynamique que connaît la France.
  • D’autres postes connaissent une augmentation corrélée aux aléas économiques, comme l’assurance chômage (2% du PIB en 2016) ou le poste pauvreté-exclusion (1%), qui sont des prestations contracycliques.

Jusqu’au début des années 1990, les cotisations sociales représentaient plus des trois quarts des ressources du système de protection sociale (graphique suivant). Progressivement, de nouvelles sources de financement sont recherchées afin de faire face à l’augmentation des dépenses. Ainsi, des impôts et taxes sont affectés au financement de la protection sociale (Itaf). Cette modification permet une plus grande stabilité des ressources en période de conjoncture difficile, le financement étant assis sur d’autres sources de revenus que les seuls salaires. C’est dans cette logique qu’est instaurée la contribution sociale généralisée (CSG) en 1991. Sa montée en charge va de pair avec des baisses de taux de cotisation salariale, notamment ceux du risque maladie. Finalement, les Itaf passent de 3,4 % des recettes en 1990 à 17,5 % en 1998. Des exonérations de cotisations sociales sur les bas salaires sont également mises en place à partir de 1993, pour servir de levier de relance de l’emploi via une baisse du coût du travail. De nouveaux prélèvements sont institués et développés (forfait social, contribution de solidarité pour l’autonomie, taxes sur les tabacs, etc.) et tendent à augmenter la part des Itaf (24,3 % en 2017). La mise en œuvre du pacte de responsabilité et de solidarité ne remet pas en cause la prépondérance des cotisations sociales, qui atteignent 60,9 % des ressources de la protection sociale en 2017.

Il reste que les impôts et taxes financent pour plus de 30% les seules dépenses de Sécurité Sociale contre 4% en 1990; même si ce pourcentage n’augmente plus beaucoup depuis 2008.

 

4/ comparaisons internationales

Entre 2008 et 2015, les dépenses sociales ont augmenté de 3,3 points de PIB en France à la suite de la crise et de 2,7 points en moyenne dans l’UE-28. En 2015, la France enregistre davantage de dépenses de prestations sociales au titre des risques vieillesse-survie, santé et emploi qu’en moyenne dans l’UE.28.

En France, les prestations sociales augmentent moins vite depuis la crise que par le passé, mais à un rythme plus rapide que le PIB. Le respect de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie, voté chaque année par le Parlement, limite notamment la hausse des prestations santé, tandis que la réforme des retraites de 2010 ralentit la croissance des pensions. Les prestations du risque pauvreté, portées par le revenu de solidarité active (RSA), font exception et progressent désormais rapidement,  prenant le relais des prestations emploi.

Cette moindre progression des prestations sociales en France s’inscrit dans une tendance plus ou moins marquée au sein de l’Europe des Quinze. Pour des raisons de consolidation budgétaire, les prestations maladie reculent même dans certains pays durement touchés par la crise. C’est le cas en Espagne et en Italie, où le volume des prestations sociales diminue depuis 2009.

Dans ce contexte économique morose, le nombre de personnes exposées à un risque de pauvreté ou d’exclusion sociale s’accroît sensiblement dans plusieurs pays membres de l’Union européenne.

 

 

 

 

 

 

 

 

II – LES DÉPENSES PUBLIQUES

Certains économistes distinguent principalement deux grands types de dépenses publiques en mettant d’ailleurs de coté les dépenses d’investissements (voir ci-dessus) :

  • les dépenses de redistribution du revenu : les administrations ont alors une fonction d’intermédiaire. Elles collectent des impôts et des cotisations pour les redistribuer aux ménages sous forme de prestations sociales en espèces ou en nature.
  • les dépenses qui financent la production non marchande des administrations publiques (principalement le paiement des salaires des fonctionnaires). Cette partie minoritaire des dépenses publiques est la seule qui a un rapport avec le PIB, à condition de ne pas les interpréter comme une ponction sur un PIB préexistant. En effet, ces dépenses financent une production dont la valeur ajoutée (qui n’est qu’une partie de cette production) est une composante du PIB. Au lieu de payer cette production sur un marché, les ménages paient cette production en payant des impôts. De la même façon qu’il serait absurde d’affirmer que les ménages ponctionnent le PIB en payant leur baguette, il est absurde de dire que les ménages ponctionnent le PIB en « achetant » la production non marchande des administrations en payant des impôts.

Pour les comparaisons internationales, il est donc légitime de prendre en considération le total des dépenses publiques, ne serait-ce que parce qu’on doit les financer et pour ce faire prendre en compte leur addition. Mais il faut bien voir que ce total est composite. Il est la combinaison de deux catégories de dépenses qui ne sont pas de même nature, voire trois si on met à part les dépenses d’investissement.

On déboucherait ainsi sur une distinction fondamentale qui doit être établie entre dépenses de production et dépenses de transfert [4].

 

1/ Quelques données préliminaires

Le graphique suivant montre une forte hausse les années de récession ou de croissance très faible qui n’est pas compensée par une baisse de même ampleur pendant les années de croissance plus soutenue. Inférieures à 40 % du PIB avant 1975, les dépenses publiques en ont représenté environ 45 % dans la seconde moitié des années soixante-dix puis ont oscillé autour de 50 % dans les années quatre-vingt, entre 50 et 55 % de 1991 à 2008 pour s’établir aux environs de 55 à 57 % du PIB de 2009 à 201 [5].

Le rapport des dépenses publiques au PIB est passé de 55,4 % en 2019 à 62,1 % en 2020 en raison de la hausse de son numérateur et de la baisse de son dénominateur.

Le contenu des dépenses publiques en France en 2020 est publié dans la page Dette publique.

Les Dépenses Publiques en % du PIB en France

 

En 2018, les dépenses publiques  s’élèvent à 1 314 milliards d’euros, soit 55,7 % du PIB [6]. Le premier poste de dépenses est consacré à la protection sociale qui représente 43,0 % des dépenses publiques. Ce poste est principalement constitué des prestations sociales liées aux différents risques, versées en majorité par les administrations de sécurité sociale (retraite, chômage, indemnités journalières, famille), mais aussi par l’État et les collectivités territoriales (exclusion, handicap, dépendance). Avec la santé (14,4 %), c’est plus de la moitié des dépenses (57,4 %) qui sont consacrées à la couverture des risques sociaux. Les autres postes importants sont les services publics généraux (10,5 %), les affaires économiques (10,4 %) et l’enseignement (9,6 %).

 

Structure des dépenses publiques en France en 2018 en %

 

En 2018, les dépenses des administrations publiques centrales diminuent de 0,6 %. Les dépenses en services généraux des administrations publiques chutent de 5,5 % du fait de la chronique des remboursements de la contribution additionnelle de 3 % sur les dividendes (0,4 milliard d’euros en 2018 après 9,0 milliards d’euros en 2017). En dehors de ces remboursements, les dépenses des administrations publiques centrales progressent de 1,2 %. Les dépenses d’enseignement augmentent de 2,5 % sous l’effet du dynamisme de la masse salariale. Les dépenses liées à la défense augmentent de 1,9 % en raison d’une hausse des investissements.

Les dépenses des administrations publiques locales augmentent de 2,0 %, notamment sur le poste des affaires économiques (+ 3,9 %) qui enregistre une augmentation des dépenses d’investissement, et sur le poste de la protection de l’environnement (+ 6,2 %) en lien avec une augmentation des dépenses de fonctionnement et d’investissement.

Les dépenses des administrations de sécurité sociale augmentent de 2,0 %. Les dépenses de santé progressent de 1,9 %, portées notamment par la progression des dépenses à destination des services de santé ambulatoires. Les dépenses de protection sociale croissent de 2,0 %, soutenues en particulier par le dynamisme des prestations

 

Dépenses publiques par sous-secteurs en 2018

En 2018, la France a la part des dépenses publiques dans le PIB la plus élevée parmi les pays de l’Union européenne : 55,7 % (le pays ayant la part des dépenses publiques dans le PIB la plus faible est l’Irlande : 25,4 %). Toutefois, la structure des dépenses publiques françaises par finalité est assez proche de la structure de l’Union européenne. Partout, les dépenses sociales (protection sociale et santé) représentent une part majeure des dépenses publiques (56,1 % en moyenne), même si cette part varie significativement d’un pays à l’autre : de 34,8 % à Chypre à 59,9 % en Allemagne. Ces disparités traduisent notamment des choix de société différents : par exemple recourir à des systèmes publics plutôt qu’à des fonds de pension privés pour financer les retraites. Viennent ensuite les dépenses de services généraux (qui comprennent notamment les charges d’intérêt de la dette publique), et l’enseignement. Dans l’ensemble des pays de l’Union européenne, ces quatre postes de dépenses représentent 78,9 % des dépenses totales.

Hors protection sociale, les écarts sont également importants, la France se situant 5,8 points au-dessus du Royaume-Uni, 6,6 points au-dessus de l’Allemagne et 15,4 points au-dessus de l’Irlande : 31,8 % du PIB contre respectivement 26,0 %, 25,2 % et 16,4 %.

 

Comparaison européenne des structures de dépenses publiques en %

 

 

2/ Le débat sur la  dépense publique

a) les économistes libéraux

Ce n’est pas tant le niveau élevé des dépenses publiques qui importe mais d’une part leur financement (les recettes couvrent elles les dépenses ?), d’autre part leur utilité  et enfin leur résultat (effet-qualité). Il y a aussi la question de la redistribution des revenus et à travers elle, celle d »es choix économiques.

  • financement : il faut tenir compte de la capacité à financer ces dépenses. L’Autriche  a des dépenses publiques élevées en % du PIB mais est en mesure de les financer. En France, ce haut niveau des dépenses publiques implique des prélèvements obligatoires importants (44,1% du PIB en 2019) mais entraîne un déficit public de 3% du PIB en 2019 et un endettement public de 98,1% du PIB. Ces ratios sont relativement stables entre 2016 et 2019, voire en légère baisse pour les deux premiers. Mais ils vont « exploser » en 2020. On rappelle que les recettes comprennent ne grade partie les prélèvements obligatoires : En 2018, les recettes des APU sont de 1259Mds d’euros dont 1133 Mds de prélèvements obligatoires, le reste étant pour l’essentiel constitué par des ventes et autres recettes de production.
  • utilité : les dépenses publiques servent elles les dépenses courantes ou d investissement des APU, dont on dit en général qu’elles sont bien plus utiles pour l’avenir. D autre part, les économistes insistent aussi sur quelles dépenses ? Des dépenses « inutiles » comme remplacer des arbres par d autres dans les communes ou utiles comme des dépenses de formation par exemple.
  • résultat : les économistes prennent souvent 2 exemples. En France, les dépenses publiques d’éducation sont importantes mais la France se classe au 27eme rang du niveau des élèves en mathématiques selon le classement PISA de l’OCDE: les dépenses de santé en % du PIB sont en France parmi les plus élevés de l UE (11%). Mais est on mieux soigné en France que dans les autres pays? Certains économistes rappellent que le personnel administratif représente 35% des hôpitaux contre 27% en Allemagne. De plus, des soins soient quasi gratuits (à l’exception du ticket modérateur) font dire à certains que les usagers vont parfois trop souvent aux urgences. De même, si les soins étaient en partie payants, l usager ne consommerait il pas moins de médicaments ?
  • prélèvements obligatoires : un argument des économistes libéraux est aussi de dire que les montants élevés de prélèvements obligatoires en France (44,5% du PIB) peuvent freiner l’économie de marché et notamment l industrie, point faible de l’économie française. Beaucoup de dépenses publiques peuvent limiter le développement du secteur marchand. Si elles ne sont pas une ponction sur le PIB, elles sont d’une certaine façon une ponction sur le PIB marchand. En effet, on prélève des ressources sur le secteur marchand pour développer une production non marchande. Les économistes keynésiens considèrent au contraire qu’on peut augmenter autant qu’on veut la dépenses publique, sans avoir un impact négatif sur le secteur marchand. Ceci dépend aussi du financement les dépenses publiques : si on augmente l’impôt sur les sociétés, il est évident que cela va limiter les ressources disponibles pour les entreprises pour investir. De nombreux économistes comme E. Malinvaud ont montré l’importance les aspects structurels,  institutionnels et législatifs comme frein ou incitation à la croissance. Le poids de la dépense publique, et de la fiscalité qui l’accompagne, est critiqué comme étant un frein au développement des entreprises. Chacun a son point de vue sur l’importance des services sociaux ou bien de celle des services marchands et de l’industrie. Bref augmenter ou pas les dépenses publiques (pour la production non marchande) relève en fait du « choix de société », selon qu’on veut privilégier la croissance du PIB marchand ou non marchand.

 

b) L’analyse de l’OFCE et d’autres économistes « keynésiens »

La part des dépenses publiques dans le PIB doit être complété par d’autres ratios tout aussi significatifs.

  • dépense publique par habitant : La France ne se situe plus au premier rang contrairement à la dépense publique en % du PIB. Il est vrai que le PIB par habitant varie selon les pays. On a l’équation dépense  publique/ habitant = dépense publique/ PIB * PIB/ habitant. Autrement dit, la dépense publique par habitant est aussi influencée par le PIB par habitant.
  • croissance de la dépense publique par habitant : pour l OFCE, c’est le ratio le plus significatif.  En France, à forte croissance de la population, ce ratio n’augmente pas plus vite que dans les autres pays notamment en Allemagne où la population stagne. On constate ainsi que le poids élevé de la dépense publique en France s’explique par une démographie dynamique (d’où des dépenses pour la petite enfance et l’éducation), et surtout par la collectivisation du financement des risques sociaux.
  • part de l’emploi public dans l’emploi global (voir page Administrations Publiques). L’OFCE insiste aussi sur ce ratio qui correspond aux dépenses de production des administrations. La France ne serait pas non plus le pays où ce ratio  est le plus élevé.  D où l intérêt de la part respective des dépenses publiques entre celles de production et celles  de redistribution du revenu.
  • qui bénéficient des dépenses publiques ? Cette question est souvent posée dans les comptes satellites. Contrairement à une idée reçue,  elles ne profitent pas qu’aux ménages mais aussi aux entreprises (route, voirie, …,).
  • un autre argument est  le classement des unités institutionnelles : par exemple, qu’on classe les  hôpitaux en sociétés non financières(Allemagne) ou en APU ( France) influence le niveau de la dépense publique de ces deux pays. Les comparaisons internationales sont ainsi rendues difficiles car le périmètre de l’intervention publique varie selon les pays.
  • plus généralement, on trouve en France, pour la santé et la vieillesse, des régimes obligatoires dont les dépenses sont comptabilisées comme publiques alors que dans d’autres pays, les mêmes dépenses, tout aussi nécessaires, sont assurées par des mécanismes d’assurance privée. La comparaison entre les dépenses de santé en France et aux États- Unis est éclairante à cet égard : en pourcentage du PIB elles sont plus élevées dans ce dernier pays ; mais la part des dépenses publiques est plus forte en France.
  • par ailleurs on parvient en France à un degré relativement élevé de redistribution des revenus. Le rapport entre les moyennes dans la tranche la plus basse et dans la tranche la plus élevée de l’échelle des revenus irait de 1 à 8 au niveau du revenu primaire. Il ne serait plus que de 1 à 4 pour le revenu disponible après prélèvement et redistribution. Mais c’est un choix de société comme le point suivant.
  • Il y a enfin un budget de la défense substantiel France qui contribue au niveau élevé des dépense publique (très faible en Allemagne). A qui bénéficie-t-il ?

 

Une autre étude montre d’ailleurs que les dépenses publiques ne peuvent pas s’analyser comme un « prélèvement » sur la richesse nationale : soit elles contribuent à la production de richesse – en permettant la production de services non marchands individualisables (éducation, hôpital public…) ou collectifs (armée, police, justice…) qui bénéficient à la population , soit elles redistribuent la richesse [7]. Cette étude montrerait  qu’il est tout à fait possible d’avoir une économie avec du privé (un secteur marchand) et une dépense publique en % du PIB supérieure à… 100% !

L’ économie est composée de deux branches d’activité :

– une branche marchande qui a une production de 90 et des consommations intermédiaires (de produits marchands) de 20 : la valeur ajoutée de la branche marchande est donc de 70. On supposera que cette valeur ajoutée est partagée en 50 de salaires (salaires nets + cotisations) et 20 de profits.

– une branche non marchande qui a une production de 40. Cette production est estimée en comptabilité nationale comme la somme des coûts de production. Ici on supposera que les coûts de production sont les suivants : 30 de salaires des fonctionnaires et 10 de consommations intermédiaires de produits marchands (achats de fournitures pour les écoles…). On suppose, pour simplifier, que cette production non marchande est entièrement une production de services individualisables (dont on peut identifier les bénéficiaires), comme la production d’éducation ou de santé.

On montre que le PIB de cette économie est de 100 selon les 3 approches du PIB. Le produit non marchand (40), est supposé entièrement consommé de façon finale (éducation, hôpital public…) par les ménages.

Dans notre économie, quel est le revenu primaire des ménages ? En supposant que la moitié du profit est distribué aux ménages sous forme de dividendes (10), l’autre moitié servant pour l’investissement. On a donc un revenu primaire des ménages de 80 (leurs salaires) + 10 (leurs dividendes) = 90.

On suppose aussi que la moitié des salaires est payée sous forme de cotisations sociales (40), qui financent des prestations sociales en espèces de sécurité sociale (40) reversées aux ménages. Les entreprises paient ces cotisations, versés aux ménages. Ensuite, les ménages paient ces cotisations aux APU.

On suppose également que les impôts sur le revenu des ménages s’élèvent à 70 : 40 financent la production non marchande des administrations, et 30 sont reversées sous forme de prestations sociales d’État en espèce.

Les ménages ont un revenu disponible égal à 90 (revenu primaire) – 40 (cotisations) + 40 (prestations de Sécu) – 70 (impôts) + 30 (prestations d’État) = 50.

Avec ce revenu, ils consomment le produit marchand pour un montant de 50 (leur épargne est nulle pour simplifier).

Les ménages ont un revenu disponible ajusté de 90 : au revenu disponible (50), on ajoute les « transferts sociaux en nature non marchands » (40) qui correspondent à la valeur de la production non marchande des administrations dont bénéficient les ménages.

Quel est le niveau des dépenses publiques ? Il faut additionner :

– les prestations sociales en espèce de sécurité sociale : 40

– les prestations sociales en espèce d’État : 30

– le coût de la production non marchande : 40 (consommations intermédiaires et salaires des fonctionnaires).

On a ainsi un niveau de dépenses publiques de 110, supérieur au PIB (100)… et pourtant l’économie marchande existe dans cette économie.

 

 

2/L’analyse de l’OCDE sur les dépenses publiques dans l’ensemble des pays de l’OCDE

En 2017, les dépenses des administrations publiques ont représenté en moyenne des pays de l’OCDE 40,4 % du produit intérieur brut (PIB), chiffre en hausse de 1,4 point par rapport à 2007 [8]. La France est le pays qui a dépensé le plus, tant en 2017 et 2016 (56,5 % du PIB) qu’en 2007 (52,2 %). Le graphique suivant porte dur les pays de l’UE. Les conclusions sont les mêmes.

Dépense publique en % du PIB en 2019 (Source : Eurostat)

 

Dans les pays de l’OCDE , le montant moyen des dépenses publiques par habitant était en 2017 de 18 441 USD à PPA contre 13 852 USD à PPA en 2007. C’est au Luxembourg que les dépenses publiques par habitant étaient le plus élevées en 2017 (46 208 USD à PPA), ayant progressé de 16 454 USD à PPA entre 2007 et 2018. Le chiffre relativement élevé enregistré au Luxembourg s’explique en partie par la forte proportion de travailleurs transfrontaliers, non comptabilisés comme résidents – le dénominateur du ratio (la population) est donc moindre que s’ils l’étaient – il résulte aussi des mesures anticycliques prises pour lutter contre la crise. Au Luxembourg, les dépenses publiques devraient continuer d’augmenter au cours des prochaines années à cause de la hausse substantielle des coûts liés au vieillissement de la population. Le niveau de la France se situe cette fois au 8ème rang, derrière plusieurs pays scandinaves mais un peu devant l’Allemagne et les États Unis.

 

Si on s’intéresse maintenant aux évolutions en monnaie courante et sans tenir compte du nombre d’habitants, on conclut que les objectifs de régulation des dépenses n’ont pas permis de réduire durablement le niveau des dépenses publiques qui reste élevé, malgré une inflexion récente (Graphique suivant). Certaines dépenses, comme les dépenses courantes des collectivités locales et les dépenses de santé, malgré un ralentissement récent, ont progressé rapidement. Par ailleurs, certaines dépenses n’ont pas eu les résultats escomptés : les résultats éducatifs reflètent en grande partie le milieu familial et la formation professionnelle a jusqu’à présent peu profité aux moins qualifiés.

Toutefois, si on regarde le taux annuel moyen de croissance des dépenses publiques réelles par habitant Entre 2007 et 2017, s’est établi à 1 % en termes réels dans les pays de l’OCDE. Pendant cette période, la Grèce et l’Italie ont été les seuls pays où les dépenses publiques par habitant ont diminué de respectivement 2,6 % et 0,4 %. Pourtant, elles ont progressé dans ces deux pays en 2017-2018 (respectivement de 0,9 % et 0,4%). La plus forte croissance annuelle moyenne des dépenses publiques par habitant entre 2007 et 2017 a été relevée en Corée (+3,5 %). Alors que les dépenses publiques totales y restent faibles, cette croissance est due au déploiement d’un effort durable sur le plan social au cours de la décennie écoulée, illustrant une volonté d’améliorer le bien-être dans ce pays.

S’agissant de la France, le fait marquant est la croissance de ses dépenses publiques par habitant en termes réels à peu près au même rythme que celle de l’OCDE, soit autour de +1% par an. Cette divergence avec le graphique précédent s’explique par le fait que le second ratio est par habitant (la population française a augmenté beaucoup plus vite que celle de l’Allemagne et des autres pays de l’UE), ensuite en terme réel.

 

 

L’OCDE fait ensuite une analyse par fonction de ces dépenses. Les dépenses des administrations publiques ont des finalités très diverses, telles que la prestation de services de santé, d’éducation et de justice à l’intention de la population ainsi que le maintien de l’ordre et de la sûreté publics. Leur ventilation par fonction permet de mettre en exergue les priorités des pouvoirs publics et les défis auxquels ils sont confrontés, mais aussi de suivre l’évolution dans le temps de ces priorités et défis. Sa modification peut résulter de choix stratégiques ou de tendances socioéconomiques, comme les changements démographiques (par exemple le vieillissement de la population), du cycle économique et de l’application d’accords internationaux.

En 2017, dans les pays de l’OCDE, l’essentiel des ressources publiques était affecté à la protection sociale – 13,3 % du PIB –, qui recouvre, par exemple, les pensions de vieillesse, d’invalidité et de maladie, les aides au logement et les allocations de chômage. Les pays qui dépensent le plus, en proportion de leur PIB, pour la protection sociale sont la Finlande (24,9 %), la France (24,3 %) et le Danemark (22,4  alors que ceux qui dépensent le moins sont le Chili, (5,2 %), la Corée (5,6 %) et les États-Unis (7,6 %).

Le second poste de dépenses le plus important est la santé  (7,8 % du PIB dans les pays de l’OCDE en 2017) ; il englobe entre autres les produits, les appareils et les équipements médicaux, ainsi que les services hospitaliers et ambulatoires.  Les États-Unis (9,3 %), la Norvège (8,5 %) et le Danemark (8,4 %) consacrent la plus grande partie de leurs dépenses de santé en proportion du PIB. Bien que seulement un tiers environ de la population des États-Unis soit couvert par le système public d’assurance maladie, les coûts et les frais administratifs par habitant dépassent les chiffres constatés dans les autres pays. Les pays qui dépensent le moins en matière de santé sont la Suisse (2,2 %), la Lettonie (3,5 %) et le Chili (4,0 %). En Suisse, le système de santé repose surtout sur des régimes d’assurance obligatoires privés.

En 2017, les services publics généraux (par exemple la gestion de la dette publique, le fonctionnement des organes exécutifs et législatifs centraux, les transferts entre niveaux d’administration) représentaient 5,4 % du PIB dans les pays de l’OCDE. Les pays affectant le plus de ressources à cette fonction étaient la Grèce (8,3 %), l’Italie (8,2 %) et l’Islande (8,1 %), où les opérations sur la dette forment, dans les trois  cas, la composante la plus importante de cette sous-catégorie.   En moyenne, les services publics généraux absorbaient un peu  plus de ressources que l’éducation (5,1 %).

 

L’OCDE fait enfin de nombreuses propositions pour réduire les dépenses publiques en France : pour abaisser la part des dépenses publiques dans le PIB, il faudra revisiter l’allocation, le ciblage et si nécessaire le montant de certaines dépenses, améliorer la répartition des compétences entre collectivités territoriales et augmenter l’efficacité de l’utilisation des dépenses. Le programme de réformes du gouvernement visant à maîtriser les dépenses publiques et en améliorer l’allocation par des revues de dépenses devrait être mis en œuvre plus rapidement. La fusion envisagée des minima sociaux et des aides au logement permettrait aussi un meilleur pilotage des aides sociales. En outre, les dépenses de retraite sont un poste important qui demandera de nouvelles mesures pour relever l’âge effectif de départ du marché du travail.

La stratégie de réduction des dépenses publiques en France devra améliorer leur efficience, en particulier s’agissant des collectivités locales, des dépenses fiscales et de la masse salariale du secteur public, et impliquer une réduction des dépenses de retraite en proportion du PIB. En outre, les dépenses de santé représentent environ 14 % des dépenses publiques, et les dépenses publiques et privées sont élevées en comparaison internationale. Comme dans les autres domaines de réformes, les coûts et bénéfices attendues des mesures prises devront être clairement communiqués. Les électeurs et les autres parties prenantes devront être convaincus de la nécessité de réformes et des coûts qu’induiraient leur abandon.

Les collectivités locales représentent environ 20 % des dépenses publiques. D’après la loi de programmation des finances publiques pour 2018-22, elles seront amenées à diminuer leurs besoins de financement significativement par rapport à leur évolution spontanée. Un système de contractualisation et de pénalités (associées à des aides à l’investissement destinées aux communes) a été mis en place pour favoriser le respect des objectifs fixés par l’État. Des contrats de ce type ont été signés par 71 % des 322 grandes collectivités locales relevant de ce système. Les collectivités non-signataires sont aussi concernées par le dispositif de maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement. Elles pourront faire l’objet de pénalités en cas de dépassement des objectifs qui leur ont été notifiés par le représentant de l’État dans leur département.

Les dépenses publiques de retraite de la France semblent importantes mais apparaissent globalement maîtrisées. Elles représentent environ 14 % de son PIB, soit un des niveaux les plus élevés de la zone OCDE. Néanmoins, en l’état actuel de la législation, elles devraient rester globalement stables jusqu’en 2040, puis diminuer rapidement selon les projections de la Commission Européenne (Commission européenne, 2018). La viabilité du système de retraite a été assurée par une baisse des taux de remplacement qui, en l’absence d’amélioration du marché du travail, devraient diminuer rapidement de même que la pension moyenne mesurée en proportion du salaire moyen (Commission européenne, 2018a), Selon ces projections, en 2070, le niveau des dépenses publiques serait proche de la moyenne de la zone euro.

 

 

3/ L’analyse de l’OFCE sur les dépenses publiques ; comment comparer le niveau des dépenses publiques en Europe ?

L’étude de l’OFCE cherchent à démontrer que si l’on rajoute les dépenses sociales privées réalisées dans les autres pays, le cas français est moins anormal qu’il peut en avoir l’air au premier abord [9]. D’autres économistes vont dans ce sens, considérant que les dépenses publiques font aussi la richesse nationale. Les dépenses publiques de la France sont 8 points de PIB au-dessus de la moyenne de la zone euro (tableau suivant). Le poids de la protection sociale (y compris la santé) à laquelle la France consacre 5,5 points de PIB de plus que la moyenne de la zone euro, explique en partie cet écart. Les dépenses publiques consacrées à l’enseignement sont également supérieures de 0,8 point de PIB à la moyenne de la zone euro en raison notamment d’une proportion de jeunes dans la population plus élevée que dans les autres pays et d’une dépense privée consacrée à l’enseignement très faible. En effet, la dépense totale par élève/étudiant en France n’est pas supérieure à celle de ses voisins européens, bien au contraire. Elle se situe dans la moyenne de l’OCDE et de l’Union européenne et elle est inférieure à celle de nombreux pays européens (Autriche, Royaume-Uni, Suède, Belgique, Danemark, Pays-Bas, …). Le plus grand dynamisme de sa démographie explique en partie que la dépense publique en logement (hors aides à la personne) et équipements collectifs soit supérieure en France à la moyenne de la zone euro. La France se caractérise aussi par un effort de défense et de sécurité supérieur à ses voisins européens (0,5 point de PIB).

Ainsi la dépense publique en France est plus élevée que dans la zone euro mais elle s’explique principalement par la singularité de son modèle social, sa démographie vigoureuse et un budget consacré à la défense conséquent. Enfin, la fonction « Affaires économiques », qui inclut les crédits d’impôts (CIR, CICE, …) et autres niches fiscales et sociales, est supérieure de 1,2 point de PIB par rapport à la moyenne de la zone euro, ce qui constitue un trait caractéristique de la fiscalité française.

Le modèle social français repose spécifiquement sur la collectivisation du financement d’un certain nombre de risques ou besoins sociaux : la maladie (qui inclut l’invalidité), les maladies professionnelles (y compris les accidents du travail), le handicap, la vieillesse (qui comprend les retraites, le veuvage et la perte d’autonomie), la famille (qui comprend la maternité et la politique familiale), l’emploi (qui inclut l’assurance chômage et l’insertion professionnelle), le logement et la pauvreté. La protection sociale est financée par des prélèvements obligatoires redistribués sous forme de dépense publique aux bénéficiaires. Les prestations sociales représentent en France 29 points de PIB, dont plus de 90 % sont d’origine publique (26,2 points de PIB) (tableau 2). A elle seules, elles représentent près de 50 % de la dépense publique, dont 80 % sont concentrés sur deux risques : la santé et la vieillesse-survie.

Ainsi, la France a pour caractéristique un système de retraite public par répartition (régimes complémentaires compris) financé par des cotisations sociales. En effet, les pensions de retraite-survie en France représentent 12,9 points de PIB et sont à 98 % d’origine publique, ce qui en fait le pays de l’OCDE où la part du secteur privé est la plus faible dans les systèmes de retraite. Les régimes privés de retraite en France ne représentent en effet que 0,2 point de PIB. À titre de comparaison, selon les données de l’OCDE, les dépenses issues des régimes privés de retraite et les allègements d’impôts pour les régimes privés représentent 6,8 points de PIB au Royaume-Uni, 5,8 aux Pays-Bas, 5,3 aux États-Unis, 4,8 au Canada, 4,7 au Danemark, 4 en Australie, 2,7 au Japon, 2,6 en Suède, 1,9 en Irlande, 1,7 en Allemagne, 1,4 en Belgique, 0,4 en Italie et en Finlande. De plus, à la différence de certains pays avancés – notamment les États-Unis où l’assurance maladie publique représente moins de 50 % de la dépense de santé – le système de santé français est principalement public, financé par des prélèvements obligatoires (la CSG principalement) qui abondent les caisses d’assurance maladie. Les prestations de santé (y compris invalidité et accidents du travail-maladies professionnelles) représentent 10,2 points de PIB. Les mutuelles et instituts de prévoyance des sociétés privées représentent seulement 14 % des remboursements des soins-maladie.

Les comparaisons présentées au tableau précédent ne seraient pas, très instructives. En effet, certaines dépenses, comme les retraites, sont comptabilisées comme faisant partie de la sphère publique en France. Alors que dans certains pays (notamment anglo-saxons) où les systèmes de retraite et de santé sont largement privatisés, ces dépenses ne sont pas comptabilisées dans la sphère publique, mais représentent néanmoins un coût supporté par les ménages et les entreprises. Autrement dit, certaines dépenses entrent dans le périmètre de la sphère publique en France mais pas à l’étranger, ce qui complique les comparaisons du ratio dépenses publiques/PIB. Pour obtenir des données comparables, il convient selon l’OFCE de corriger la spécificité française se caractérisant par une forte collectivisation du financement des risques sociaux.

Les retraites, la santé ou l’éducation sont dispensées en France directement par les administrations publiques qui en assurent le financement par des prélèvements obligatoires. Dans les autres pays, la dépense totale mobilisée pour faire face à un risque donné peut être toute aussi importante, mais la production du service ou la distribution de la prestation peut être confiée à un organisme non public. Dans certains pays, l’assuré peut même choisir le niveau de service qu’il souhaite (assurance maladie aux États-Unis) mais dans certains cas l’assurance auprès d’un organisme non public est obligatoire. Au final, la dépense totale de santé ou de retraite rapportée au PIB est plus élevée aux États-Unis qu’elle ne l’est en France, bien que la part directement distribuée par les administrations publiques y soit plus faible. Ainsi, la réduction du périmètre public devrait se traduire vraisemblablement par une hausse des prélèvements privés pour garantir un certain niveau de services.

Au final, la France affiche pour ces systèmes de retraite et de santé, la dépense publique la plus élevée des grands pays de l’OCDE (22,8 points de PIB) avec l’Italie, soit 2,4 points de PIB de plus que le Japon, 3,7 points de plus que l’Allemagne, 6,7 points de plus que les Pays-Bas, 8,2 points de plus que les États-Unis et 9,6 points de plus que le Royaume-Uni. Mais si l’on tient compte des dépenses de retraite issues des régimes privés et des exonérations fiscales pour ces régimes, ainsi que des dépenses de santé provenant des assurances privées et du financement direct par les ménages, les écarts entre pays sont très différents. En effet, tout financement confondu, les États-Unis sont le pays le plus dépensier pour les retraites et la santé (28,4 points de PIB), devant l’Italie (26,3 points de PIB) et la France (25,5 points de PIB), qui est à égalité avec le Japon. Les écarts de la France avec les Pays-Bas et l’Allemagne ne sont plus que de 2 points de PIB et de 4 points avec le Royaume-Uni. La France est le pays de l’OCDE dont les financements privés pour les systèmes de retraite et de santé est le plus faible (2,7 points de PIB), ce qui contraste très largement avec le Japon (5 points) ou les Pays-Bas (7,2 points) et encore plus avec le Royaume-Uni (8,2 points) et les États-Unis (13,8 points). Si ces chiffres ne tiennent pas compte de la qualité du service fourni et de sa couverture, ils permettent en revanche d’atténuer fortement les idées selon lesquelles certains pays seraient beaucoup plus dépensiers que d’autres. En général, dans les pays ayant des dépenses publiques faibles pour leurs systèmes de retraite et de santé, les individus compensent par une épargne retraite et des dépenses de santé privées élevées qui, au final, conditionnent également l’utilisation de leur revenu.

Ainsi, la question qui se pose est celle de savoir quel est le système le plus efficace pour fournir certains services mais aussi socialement de savoir quels sont les objectifs poursuivis : doit-on garantir un accès égalitaire aux soins de santé, proposer une école gratuite pour tous, s’assurer que les montants des retraites ne dépendent pas des fluctuations des marchés financiers ?

La hausse des dépenses des administrations publiques de 10,9 points de PIB entre 1980 et 2015 s’expliquerait quasi-intégralement par l’augmentation des prestations et transferts sociaux rapportés au PIB (10,3 points de PIB). Environ la moitié de cette hausse est intervenue entre 2007 et 2015. Elle s’explique en grande partie par le double effet de la crise sur ce ratio. D’une part, la croissance du PIB a été plus faible depuis 2008 et, d’autre part, les dépenses sociales liées à la crise (allocations chômage, dépenses de minimas sociaux, …) sont restées soutenues. Cette hausse ne reflète pas une dérive structurelle de la dépense publique mais bien le jeu des stabilisateurs automatiques.

Près de 80 % des prestations et transferts sociaux représentent les différents types de prestations et transferts aux ménages, que ceux-ci soient en espèces ou en nature, le reste étant composé de subventions et d’autres transferts comprenant notamment les aides aux entreprises. Il y a, tout d’abord, les prestations sociales en espèces qui représentent 20 points de PIB: elles se décomposent entre les prestations d’assurance sociale (pensions de retraite, indemnités de chômage, des accidents du travail et des maladies professionnelles) et les prestations d’assistance sociale en espèces (allocations familiales, minimas sociaux). Ces dépenses ont crû de 5 points de PIB depuis 1980 en raison de la hausse du chômage et de la mise en place de nouveaux outils de lutte contre la pauvreté, mais surtout de la montée en puissance des régimes de retraite introduits après la Seconde Guerre mondiale et amplifiée par l’augmentation de l’espérance de vie et le passage à la retraite des cohortes de baby-boomers.

Les transferts sociaux en nature de produits marchands, quant à eux, représentent 6 points de PIB. Ils se composent des biens et services fournis directement par les APU (allocations logement par exemple) et ceux que les ménages bénéficiaires achètent eux-mêmes et se font ensuite rembourser (médicaments et consultations médicales libérales). Ces dépenses ont augmenté de 2,8 points de PIB depuis 1980 en raison principalement de la forte demande de soins de santé, accélérée par le vieillissement de la population, l’accroissement de l’offre médicale et les progrès médicaux.

Enfin, les autres composantes des « prestations et autres transferts » regroupent les subventions, les transferts en capital et autres transferts. Ce groupe de dépense publique représente 6,9 points de PIB et a augmenté de 2,6 points de PIB au cours des 35 dernières années. Les seules subventions aux entreprises représentent 2,5 points de PIB et ont augmenté d’1 point de PIB depuis 2008 avec la montée en charge du Crédit Impôt-Recherche (CIR) et la mise en place du CICE. Quant aux autres transferts courants et transferts en capital qui représentent au total 4,3 points de PIB, ils sont composés des aides à l’investissement et des contributions de la France au budget de l’UE et des transferts courants à destination des APU étrangères et organisations internationales. Le poste des autres transferts courants a fortement augmenté depuis 1980 (+1,7 point de PIB) avec le développement de la coopération internationale et l’augmentation du budget de l’UE.

Les charges d’intérêts payées sur la dette publique sont l’autre poste principal d’augmentation de la dépense publique (+0,8 point de PIB entre 1980 et 2015). Elles se sont accrues avec l’augmentation de 75 points de PIB de l’endettement public au cours des trente-cinq dernières années. Cependant, la forte baisse des taux d’intérêt publics à toutes les maturités a limité la hausse de la charge d’intérêts et a même permis une baisse sur la période récente : celle-ci représentait 2 points de PIB en 2015, contre 2,6 points en 2007, année où la dette publique au sens de Maastricht était à 64 % du PIB. Toutes choses égales par ailleurs, une hausse des taux d’intérêt conduirait à alourdir la charge d’intérêt. Un point de taux d’intérêt supplémentaire à l’émission de la dette conduirait à accroître les intérêts pesant sur la dette de « seulement » 0,1 point de PIB la première année, de 0,8 point au bout de dix ans et de 1 point de PIB lorsque l’intégralité de la dette sera renouvelée?

 

 

3/ Peut on comparer la dépense publique entre les pays ?

La synthèse vient peut être d’études récentes [10]. On les reprend en les précisant conceptuellement sans conclure

 

 

a) La notion de Dépense Publique est ambigüe

« Il est dit que en France, par exemple, les trois quarts des sommes que les ménages dédient à leur santé (comme les montants qui servent à payer leur médecin ou à acheter des produits pharmaceutiques) transitent, à un moment ou un autre, par des caisses publiques. L’Insee additionne ces sommes (qui ne font que transiter) avec les montants qui servent à faire fonctionner ces caisses et appelle leur addition « dépenses publiques ». Ce n’est pas étonnant donc que la dépense de ce secteur ait l’air d’être très grande et qu’il donne l’impression d’être très dépensier.

« Remarquons que l’Insee n’utilise pas le mot dépense (de cette manière discutable) lorsqu’il publie les comptes des autres secteurs ; il le fait uniquement pour les administrations publiques.

Prenons le cas du secteur des sociétés financières. Presque toutes les dépenses des ménages transitent, à un moment ou un autre, par ce secteur (par les banques notamment). Que ce soient les salaires et les retraites qui servent à leurs dépenses courantes, ou l’épargne qui leur sert pour acheter une maison ou un automobile, les sommes transitent par les banques. Mais, lorsqu’il publie les comptes de ce secteur, l’Insee ne considère jamais ces sommes « dépenses du secteur financier ». S’il le faisait, et si les média communiquaient ce chiffre à l’opinion (comme ils le font dans le cas du secteur public), l’idée que les Français se font de la taille de leur État serait très différente. La dépense du secteur public semblerait modeste à côté de celle du “secteur financier” (par lequel transitent des sommes qui dépassent plusieurs fois la taille du PIB). Mais tout le monde verrait que c’est une manière absurde de mesurer la taille d’un secteur. Pour les autres secteurs de l’économie, l’Insee ne parle donc pas de ‘recettes et dépenses’ mais se cantonne aux expressions techniques (et moins inquiétantes) de ‘ressources et emplois ».

La Dépense Publique additionne ainsi 3 types d’agrégats de nature différente. Il faudrait au contraire distinguer :

  • les coûts de production des administrations publiques (rémunération, CI),
  • les transferts sociaux en nature marchands (D632) qui sont en quelque sorte une contrepartie de la production des professions de santé libérale,
  • enfin les prestations sociales en espèces, (D62) qui ne sont pas une contrepartie de la production .

Ces dernières varient fortement selon les pays en fonction de l’importance des cotisations qui servent à les financer.par exemple, elles sont faibles aux États-Unis,  fortes en France.

Ce qui est ainsi contestable c’est la comparaison de ce chiffre global qui additionne des composantes de la production et des prestations en espèces qui n’ont rien à voir avec la production.

On rapelle aussi que la « Dépense »,  notion utilisée dans les comptes satellites, (comparée au PIB) peut introduire des doubles comptes, notamment des transferts comme les aides au logement, qui peuvent être une composante de l’achat de logement ou du paiement de loyers, même si ces mêmes comptes satellites s‘en défendent.

 

 

b) Les unités institutionnelles de santé ne sont pas rangées dans les mêmes secteurs institutionnels dans les différents pays.

Une deuxième raison déjà évoquée, qui s’ajoute à la première vient du fait que, dans les différents pays, les comptables nationaux rangent les acteurs qui s’occupent de santé, éducation, assurance et solidarité (comme les hôpitaux et les universités) dans des “secteurs” différents. En Allemagne, les hôpitaux sont classés avec les SNF (S11) ; en France ils le sont avec les APU (S13). Dans les deux cas, l’hôpital « facture » à l’administration de sécurité sociale des actes à un tarif fixe, censé représenter son coût.

Mais en France ce mode gestion et des rémunérations des hôpitaux publics  n‘a pas toujours été en vigueur et est assez récent. Il a remplacé un système fondé sur des subventions globales qui ne pouvaient être assimilées à des ventes. C’est probablement pourquoi la Comptabilité Nationale française élargi le périmètre des APU aux hôpitaux public. En Allemagne, on considère que les remboursements de la sécurité sociale aux hôpitaux publics sont assimilables à des ventes.

Par exemple, si les coûts des hôpitaux sont de 100 (40 de CI et 60 de masse salariale) et les remboursements de la sécurité sociale de 100 (subventions en Allemagne), la dépense publique est elle de 200 en France et de 100 en Allemagne ? Normalement la réponse est non car l’indicateur de dépense publique est « consolidé ». On ne retiendrait en France que les 100. On exclut des dépenses publiques celles qui correspondent à des recettes d’entités qui font aussi partie du gouvernement général.

S’agissant des hôpitaux, on n’aurait donc pas de double compte, car on ne compte dans la production des hôpitaux qu’une fois les coûts (CI + salaires) qui est donc de 100. Bien sûr, les hôpitaux reçoivent des fonds de la Sécurité sociale, mais ces données entre APU sont consolidées.

Donc les dépenses publiques pour l’hôpital sont de 100 et pas de 200.

Imaginons deux cas :

–          Les hôpitaux sont dans le S13 (France) : Le S13 collecte 100 d’impôts pour financer la production non marchande des hôpitaux (qui sont dans le S13) : on a donc une dépense publique de 100 (utilisée pour acheter les CI et payer les salaires des hospitaliers). P13 du S13 = 100 et P31 (consommation individualisable du S13) = 100 (transferts sociaux en nature non marchands : D631)

–          Les hôpitaux sont dans le S11 (Allemagne) : le S13 collecte 95 d’impôts ; il les  verse aux hôpitaux. Le traitement est le suivant : P11 = 100 ; P31 du S13 = 100 également mais ici sous forme de transferts sociaux en nature marchands (D632) puisque la production est marchande (comme pour les médecins).

Dans les deux cas, la dépense publique est la même : 100.  Les chiffres communiqués par l’Insee et Eurostat sont-ils néanmoins comparables ? Oui en théorie. Tout au plus, les comptables nationaux disent qu’on surestimerait les dépenses publiques de 0,7% par rapport à l’Allemagne du fait de ce classement différent, en gros les 5 d’écart entre 100 et 95. Mais ce point reste même à clarifier.

Si les 100 sont en revanche des prestations en espèces versées aux ménages (chômage, retraites, minimas sociaux, RSA,…), dans ce cas seulement elles s’ajoutent comme on l’a vu ci-dessus aux 100 dans le calcul de la dépense publique : on aurait 100 qui financeraient la production non marchande des hôpitaux, et 100 qui seraient des transferts monétaires aux ménages.

Dépense publiques en France et en Allemagne selon le mode de financement (avec ou sans prestations en espèces en France) des soins de santé dans les hôpitaux : exemple fictif (en jaune la dépense publique)

 

 

 

c) Explications

« Du coup, on a l’impression que les  APU sont à l’étranger plus petites et moins dépensières qu’en France.

Cette manière de classer aboutit simplement à comparer des domaines de l’économie qui couvrent des périmètres différents.

Quoi d’étonnant donc qu’ils n’aient pas la même taille ? Les principales évolutions économiques et sociales se sont partout déroulées, sinon à la même vitesse au moins dans la même direction. L’urbanisation, l’espérance de vie, le taux de scolarisation, par exemple, ont partout augmenté ; la part de la population dédiée à l’agriculture, la taille des ménages, la mortalité par tranche d’âge ont partout diminué. Leurs luttes politiques et religieuses, en revanche, ont fini assez différemment et ont laissé les établissements dédiés à la satisfaction des besoins (les hôpitaux, les écoles et les universités) dans des mains différentes.

Si l’histoire économique et sociale avait été la même en France qu’en Suisse ou en Allemagne, une partie de la direction de nos universités, hôpitaux et régimes d’assurance sociale serait, par exemple, désignée par des autorités différentes (un peu plus par les Églises et les syndicats et un peu moins par l’État), mais elle serait probablement choisie avec des critères similaires (selon les mœurs du pays). Les différents acteurs auraient devant eux une population ayant les mêmes besoins et ils couvriraient probablement un pourcentage similaire des besoins et des risques auxquels l’évolution économique et sociale a donné naissance. Les acteurs feraient leur travail un peu mieux ou un peu moins bien (qui peut le savoir ?). En revanche, ils seraient moins souvent classés dans le “secteur des administrations publiques”, à côté des préfectures et des municipalités.

La classification actuelle des secteurs institutionnels  peut faire croire que, dans le tiroir baptisé « APU », on a rangé des acteurs dont l’activité principale est d’administrer et que la nature de leurs activités exige une tutelle ou supervision publique plus étroite que d’autres activités. Cette impression est doublement trompeuse.

Il est vrai que, parmi les différentes activités qu’il exerce, tout acteur économique doit administrer ou gérer un peu. Mais l’activité principale d’un hôpital et de soigner, celle d’une Caisse maladie est d’assurer, celle d’une Université est d’éduquer. Appeler les grands hôpitaux ou les régimes d’assurance sociale ‘des administrations’ invite à l’erreur en raison de la croyance populaire selon laquelle le marché gère mieux que l’État. Mais, même si on admet cette croyance à titre d’hypothèse, la véritable question est de savoir s’il s’acquitte mieux des autres activités.

Certains économistes passent en revue les différentes méthodes utilisées dans les comparaisons internationales. Ils considèrent que les grands agrégats du SCN peuvent induire en erreur et que pour comparer l’efficacité des différentes dépenses, les analyses activité par activité sont préférables : « Les analyses des dépenses domaine par domaine (function-by-function approach) semblent plus prometteuses pour mesurer l’efficience et l’efficacité dans les comparaisons internationales. Des analyses approfondies des domaines en question permettent de mieux identifier les indicateurs significatifs ».

 

 

 

d) Quelques pistes de réflexion

« On pourrait, par exemple, ajouter à la classification habituelle un sixième « secteur » qu’on pourrait appeler « institutions sociétales, collectives et paritaires » qui n’inclut pas les administrations publiques proprement dites.

On pourrait aussi éviter d’utiliser le mot « dépenses » d’une manière ambiguë (surtout si on utilise le mot de cette manière uniquement pour parler d’un des secteurs, celui des administrations publiques). On pourrait aussi communiquer aux médias d’autres « ratios » que ceux qui sont habituellement publiés et surtout éviter l’expression erronée « la part des dépenses publiques dans le PIB « .

« Pour les sommes qui ne font que transiter par les caisses d’assurances sociales et les mutuelles, on pourrait communiquer le pourcentage que ces acteurs ponctionnent en “frais de fonctionnement” ; on pourrait aussi distinguer, au sein des sommes qui transitent par ces caisses, celles qui reviennent finalement (pendant la vieillesse ou les périodes de maladie) au ménage qui a été ponctionné et réserver les mots comme « transferts » (ou « redistribution ») pour les sommes qui profitent à d’autres ménages ».

« L’habitude d’appeler “dépenses”, des sommes qui ne sont qu’en transit, cumulée avec celle de classer dans le secteur dit “public” la plupart des hôpitaux, universités et assurances sociales et celle de désigner par le mot “administrations” des acteurs qui exercent des activités autres qu’administrer, a fait croire à nombre de commentateurs que la France avait fait « un choix de société » différent et plus coûteux que celui de nos principaux concurrents ».

« C’est donc beaucoup plus exact de dire que l’évolution économique et sociale (l’urbanisation et le vieillissement, par exemple) a créé des besoins similaires dans les pays les plus avancés ; ce qui distingue ces pays c’est surtout le trajet que suivent les sommes d’argent qui financent ces besoins (trajet qui dépend de la manière dont la société oblige les différents acteurs de l’économie à les satisfaire).

Cela explique (en grande partie) pourquoi le chiffre appelé abusivement “dépense publique” est tellement différent d’un pays à l’autre, tandis que et les ressources mobilisées pour les satisfaire le sont beaucoup moins.

Quelques exemples permettent d’illustrer cela. La France, l’Allemagne et la Suisse, par exemple, mobilisent un pourcentage presque identique de leur PIB pour satisfaire leurs besoins de santé (11,1 %, 11,2 % et 12,1%. Les montants sont à peine différents pour les ressources dédiées à l’éducation. En pourcentage du PIB, la France dépense un peu plus que l’Allemagne (3,7% contre 3%) mais, comme le PIB par habitant est, en Allemagne, plus élevé et qu’il y a moins d’enfants dans ce pays, la dépense par étudiant y est légèrement plus élevée. Et si on étudiait les revenus des personnes âgées qui ne travaillent plus, on trouverait peut-être que les sommes ne sont pas aussi différentes qu’on le pense, bien que la part qui transite par un régime public (et celle qui vient des régimes privés et des revenus de la propriété) soit différente ».

 

Il reste qu’il faudrait chiffrer de manière précise la part d’administratifs et de leurs rémunérations dans les rémunérations des hôpitaux, universités, écoles, etc,… et faire des comparaisons entre pays.

De même, il faut chiffrer la part des prestations sociales par pays dans le PIB (voir ci-dessus) ainsi que la part des emplois finals des Administrations Publiques dans le PIB.

Il faut enfin noter que le mot « dépense publique » est très ambigu car il sous-tend l’idée que ces dépenses bénéficient aux ménages alors qu’une part importante « bénéficie » aux entreprises (construction et entretien des routes, plus généralement infrastructure, sécurité, etc.…). La France est un des plus grands pays de transit des camions en Europe. Les dépenses du réseau routier sont énormes. Aucune analyse n’a été entreprise (sauf dans le compte satellite des transports et de manière moins profonde qu’il y a 30 ans) sur les avantages dont bénéficient les entreprises du transport routier et même toutes les entreprises qui font appel à elles pour les livraisons (par internet notamment).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Michel Braibant

 

 

 


 

BIBLIOGRAPHIE

[1]En 2019, le déficit public s’élève à 3,0 % du PIB, la dette notifiée à 98,1 % du PIB, Insee,  https://www.insee.fr/fr/statistiques/4470888#:~:text=n%C2%B0%2073-,En%202019%2C%20le%20d%C3%A9ficit%20public%20s’%C3%A9l%C3%A8ve%20%C3%A0%203%2C,2%2C3%20%25%20en%202018.

[2] Comment comparer le niveau des dépenses publiques entre les pays ?

[3] http://www.data.drees.sante.gouv.fr/ReportFolders/reportFolders.aspx, La protection sociale en France et en Europe en 2017 Résultats des comptes de la protection sociale,  DREES, édition 2019, https://drees.solidarites-sante.gouv.fr/IMG/pdf/cps19.pdf,

[4] https://jacquesfournier.blog/2019/08/29/trois-chantiers-ii-la-depense-publique/

[5] https://www.fipeco.fr/fiche/La-croissance-des-d%C3%A9penses-publiques

[6] https://www.insee.fr/fr/statistiques/4929916?sommaire=4494218

[7] Pourquoi parler de « part des dépenses publiques dans le PIB » est une imposture, S. Billot, https://blogs.alternatives-economiques.fr/les-economistes-atterres/2021/05/09/pourquoi-parler-de-part-des-depenses-publiques-dans-le-pib-est-une-imposture?fbclid=IwAR2szoHm3LwhPX5Jb9Rj1QlM5op1pFIkr7ROSw18GvL5rO_gbRk2gQkoX_I#_ftn1

[8] Panorama des administrations publiques 2019, https://www.oecd-ilibrary.org/governance/panorama-des-administrations-publiques-2019_8be847c0-fr;jsessionid=BYR8WS5wNCEDDPThdKOdbBIz.ip-10-240-5-23

[9] Dépenses publiques, quels enjeux pour le prochain quinquennat ? B. Ducoudré, M. Plane, R. Sampognaro,  OFCE, Avril 2017, https://www.ofce.sciences-po.fr/pdf-articles/actu/pbrief17.pdf

[10] https://france.attac.org/nos-publications/les-possibles/numero-20-printemps-2019/debats/article/sur-la-comparaison-internationale-des-depenses-publiques-notre-comptabilite

 

Tableau entrées-sorties mondial (T.E.S.)