LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

 

SOMMAIRE

I – LA PRODUCTION ET LA VALEUR AJOUTÉE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

II – EMPLOI, SALAIRES ET SOUS-TRAITANCE DES ADMINISTRATIONS BUBLIQUES

III – LES IMPÔTS ET TAXES

IV – TRAITEMENT EN COMPTABILITÉ NATIONALE DES PRESTATIONS ET COTISATIONS SOCIALES

V- CONSOMMATION FINALE EFFECTIVE ET DÉPENSE DE CONSOMMATION FINALE

 

 

 

Résumé

Dans les comptes nationaux, les administrations publiques (APU) se distinguent principalement par trois caractéristiques essentielles [1] (les nombres entre crochet renvoient à la bibliographie en bas de page) :

  • elles fournissent des services gratuits ou quasi-gratuits ;
  • elles prélèvent des impôts ;
  • elles prélèvent des cotisations sociales et versent des prestations sociales.

 

On étudiera ici notamment ces 3 aspects.

Les administrations publiques (APU) comprennent l’Etat et les collectivités territoriales ainsi que les organismes disposant d’une comptabilité et d’une gestion autonomes et satisfaisant les deux critères suivants  [2] :

  • être contrôlés, directement ou indirectement, soit par l’Etat, soit par une ou plusieurs collectivités territoriales ;
  • avoir pour activité principale soit la production de biens ou services non marchands, soit la redistribution de revenus et patrimoines (ce qui conduit à intégrer les administrations de sécurité sociale).

Plusieurs critères sont pris en considération pour déterminer si une entité est sous contrôle de l’Etat ou de collectivités territoriales : détention de la majorité de son capital, pouvoir de nomination de ses dirigeants, agrément des principales décisions relatives à ses ressources et dépenses, dépendance financière vis-à-vis de l’Etat ou de collectivités territoriales… Des organismes de droit privé, comme l’Unédic, sont ainsi considérés comme contrôlés par l’Etat.

Les biens et services sont non marchands s’ils sont fournis à un prix économiquement non significatif, c’est-à-dire un prix qui ne couvre pas le coût de leur production. Les comptables nationaux retiennent généralement qu’un prix n’est pas économiquement significatif s’il représente moins de 50 % de ce coût.

Les organismes de sécurité sociale font partie des APU. Ils sont contrôlés par l’Etat et ont principalement une activité de redistribution, par exemple entre malades et bien portants (assurance maladie), entre ménages avec ou sans enfant (allocations familiales), entre retraités d’espérance de vie différentes et entre actifs et retraités dans un régime par répartition (assurance retraite).

Les organismes qui gèrent les régimes complémentaires de retraite en France sont également des APU car, d’une part, ils ont une fonction de redistribution (entre actifs et retraités et entre retraités d’espérances de vie différentes) et, d’autre part, les cotisations qu’ils perçoivent sont agréées et rendues obligatoires par l’Etat, qui contrôle donc leurs ressources. En revanche, ceux qui fournissent des assurances santé complémentaires ne sont pas des APU parce que les cotisations qu’ils perçoivent ne sont pas fixées ou agréées par l’Etat et varient d’un organisme à l’autre en fonction notamment de l’étendue des garanties offertes.

EDF n’est pas une administration publique, ses tarifs couvrant ses coûts, mais la plupart des musées sont des APU, leurs recettes commerciales ne couvrant pas la moitié de leurs coûts.

 

Le SCN (Système de comptabilité nationale) de 2008 (§ 6.128), définit la production non marchande comme l’ensemble des biens et services fournis par des unités gratuitement ou à des prix économiquement non significatifs à d’autres unités institutionnelles ou à la communauté dans son ensemble. Pour deux raisons :

  • certains services collectifs ne peuvent être payés lors de leur fourniture, et le marché est défaillant pour les produire ;
  • les pouvoirs publics produisent des biens et des services qu’ils pourraient faire payer individuellement mais qu’ils choisissent, pour des raisons de politique économique et sociale, de fournir de façon gratuite ou quasi-gratuite. Les exemples les plus courants sont ceux de l’éducation et de la santé.

Le critère des « prix économiquement significatifs » est donc le critère décisif pour effectuer le partage entre la production marchande (P11) et la production non marchande (P13) . Est considérée comme marchande une production destinée à être écoulée sur le marché et vendue à des prix économiquement significatifs. « Par prix économiquement significatifs, il faut entendre des prix qui ont une influence significative sur les montants que les producteurs sont disposés à offrir et sur les montants que les acquéreurs souhaitent acheter ». (SCN2008, § 6.95) [1]. À l’inverse, une production est non marchande quand elle est fournie à d’autres unités gratuitement ou à des prix qui ne sont pas économiquement significatifs.

Les services rendus à titre gratuit ou quasi-gratuit par les APU sont appelés des services non marchands.

Dans le SEC95 (Système européen des comptes) , la notion de prix économiquement significatifs est mise en œuvre au moyen du critère des 50 % (§ 3.19) : « la production de certaines unités institutionnelles n’est considérée comme étant vendue à des prix économiquement significatifs qu’à partir du moment où le produit de la vente couvre plus que 50 % des coûts de production ». . Il précise aussi que le critère des 50 % doit être appliqué sur une longue période, en considérant plusieurs années successives.

Le SCN2008, et le SEC2010 ont voulu enrichir l’analyse du partage marchand – non marchand, et rendre les critères de classement des producteurs à la fois plus pertinents et plus opérationnels.

Les manuels définissent donc les notions de producteurs marchands et de producteurs non marchands. Par extension, on parle d’unités institutionnelles marchandes ou non marchandes. Le secteur des administrations publiques ne comprend que des unités institutionnelles publiques non marchandes, mais celles-ci peuvent inclure des unités d’activité économique (UAE) locales marchandes – si elles ne sont pas considérées comme des quasi-sociétés (voir ci-dessous). Un regroupement d’unités locales marchandes peut constituer une branche marchande des administrations publiques. C’est le cas de certains budgets annexes de l’État ou des collectivités locales, ainsi que des comptes de commerce

 

 SCN 2008 :

Outre la définition des prix économiquement significatifs qui figurait dans le SCN1993 et qui est reprise, le SCN2008 ajoute dans ses paragraphes 6.95 et 22.28 :

Les prix économiquement significatifs sont observés normalement quand :

  •  Le producteur est incité à ajuster l’offre soit avec l’objectif de réaliser un profit, soit, au minimum, de couvrir le coût du capital et les autres coûts ; et
  • Les consommateurs ont la liberté d’acheter ou de ne pas acheter et font leur choix sur la base des prix proposés».

Ces précisions ont deux caractéristiques :

  • Elles renvoient à la notion de libre marché. Un producteur marchand est caractérisé par sa capacité à opérer sur un marché, dont il subit les contraintes, à faire face à la compétition, et il est incité à réaliser un profit.
  • – Ses ventes doivent au moins couvrir ses coûts, y compris le coût du capital.

Par ailleurs, dans le chapitre 22 dédié aux administrations publiques et au secteur public, le SCN2008 reprend le critère opérationnel du SEC au sens où il est précisé que le produit des ventes de biens et services d’un producteur marchand doit couvrir au moins la moitié des coûts sur une période de plusieurs années

SEC2010 :

Le SEC2010, dans son chapitre 20 dédié au compte des administrations publiques, a repris la réflexion du SCN2008 pour la concrétiser autour d’un ensemble de critères opérationnels :

Des critères qualitatifs : un producteur marchand doit être capable d’opérer dans un contexte de compétition marchande (notamment quand il est le fournisseur d’une administration publique), le producteur ne doit pas être fournisseur de services auxiliaires (ou ancillaires), il est en mesure de faire face à ses obligations financières etc.

Un critère quantitatif : le critère des 50 %. Ce critère du SEC95 est conservé, mais modifié sur un point important : une manière de prendre en compte le coût du capital (par ailleurs non inclus dans le compte des administrations publiques du SEC2010) est d’ajouter la charge nette d’intérêt (D.41) de l’unité à la somme de ses coûts de production qui devra être comparée aux ventes pour le test marchand – non marchand.

Le SEC2010 sera d’application obligatoire dans l’Union européenne pour les comptes nationaux publiés au second semestre de 2014.

Pour le test marchand – non marchand et le critère des 50 %, les ventes de biens et services correspondent aux recettes des ventes, en d’autres termes à la production marchande (P.11) plus les paiements au titre de la production non marchande (ou paiements partiels, P.131). La production pour emploi final propre (P.12) n’est pas prise en compte dans ce contexte (y compris pour ses coûts).

La production non marchande des administrations publiques étant constituée pour l’essentiel de services gratuits, elle ne peut être évaluée comme celle des services marchands par référence aux prix du marché. 

Puisque la production non marchande ne peut pas être valorisée à partir de son prix, elle l’est par la somme de ses coûts de production, c’est-à-dire la consommation intermédiaire, la rémunération des salariés, la consommation de capital fixe ainsi que, éventuellement, les impôts sur la production diminués des subventions sur la production.

Le partage volume-prix de services non marchands est étudié dans la page Mesure des volumes et des prix.

 

 

 

 

I – LA PRODUCTION ET LA VALEUR AJOUTÉE DES ADMINISTRATION PUBLIQUES

Le secteur des administrations publiques regroupe des unités institutionnelles dont la caractéristique est d’exercer une activité principale non marchande. La production du secteur est donc principalement une production de service non marchand.

Toutefois, certaines unités institutionnelles exercent, à titre secondaire, une activité marchande : ainsi, l’État, unité institutionnelle unique, a longtemps exercé une activité marchande dans le domaine de la construction navale et aéronautique (DCN et DCAé, voir les comptes spéciaux du Trésor, dans le chapitre précédent). De même certaines activités des collectivités locales effectuées dans le cadre de budgets annexes (distribution et assainissement d’eau par exemple) sont marchandes.

Les administrations publiques mettent donc en œuvre les trois types de production définis par la comptabilité nationale :

– la production marchande,(P.11),

– la production pour emploi final propre (P.12),

– l’autre production non marchande (P.13), que, par simplicité, l’on appellera par la suite « production non marchande ».

 

1/ concepts et méthodes

a)  La production non marchande

La production non marchande est définie comme celle qui est fournie à d’autres unités soit gratuitement, soit à des prix économiquement non significatifs (en général, des prix très inférieurs aux coûts de production).

N’étant pas, par définition mesurée par un prix, elle fait l’objet d’un flux imputé (voir son calcul plus loin « Principes de valorisation »), en ressource, qui s’équilibre avec deux flux imputés en emploi : la dépense de consommation finale collective (elle-même égale à la consommation finale effective) et les transferts sociaux en nature non marchands, c’est-à-dire, les transferts sociaux fournis gratuitement aux ménages par l’administration elle-même.

En effet, la production de services non marchands est soit :

  • Consommée par la collectivité d’une façon généralement considérée comme non mesurable : ce sont les services administratifs correspondant aux fonctions traditionnelles – ou régaliennes – de l’État (et de façon plus marginale des autres niveaux d’administration) : sécurité, justice, administration générale etc.
  • Consommée individuellement et gratuitement par les ménages, mais d’une façon généralement considérée comme mesurable (éducation, santé, culture etc.).

Cet enregistrement peut être interprété comme une consommation par les APU de leur propre production. Ce n’est vrai que pour la partie collective du service non marchand. En réalité, les ménages consomment bien une partie de la production non marchande des administrations publiques (la partie individualisable, c’est-à-dire les transferts sociaux en nature non marchands).

  • Il faut aussi tenir compte la formation brute de capital fixe (FBCF) en services non marchands.  Elle correspond à la production non marchande des administrations publiques en services de recherche-développement. C’est l’une des principales nouveautés du système actuel de comptabilité nationale, le SEC 2010.

 

b) Branches non marchandes et services non marchands

Le SEC distingue :

  • les services d’administration publique: « les services d’administration publique, de défense et de sécurité sociale obligatoire sont toujours fournis sous la forme de services non marchands et doivent donc être évalués en conséquence. »  ;
  • les services d’éducation, de santé et d’action sociale sont susceptibles d’être partagés entre producteurs marchands et producteurs non marchands.

La production de services non marchands est caractéristique des branches non marchandes.

Les branches non marchandes produisent :

  • des services non marchands complètement gratuits (police, justice, défense…)
  • des services non marchands dont une petite partie du coût est à la charge des ménages: ce sont les « paiements partiels » (ou paiements au titre de la production non marchande). Ainsi le droit d’entrée dans les musées, les droits d’inscription dans les écoles et les universités publiques ou encore le forfait journalier des hôpitaux publics sont des paiements partiels au titre d’un service non marchand. Autrement dit, les paiements partiels sont la dépense de consommation finale des ménages en services non marchands.
  • des biens et services marchands en marge de leur activité principale: ainsi les ventes de publications par l’administration centrale, de bois par les communes rurales, de médicaments par les hôpitaux publics, ou encore les contrats d’études passés avec les universités, sont des « ventes résiduelles », c’est-à-dire le résultat d’une activité marchande des branches non marchandes, mais dont les coûts ne sont pas isolables. On définira les ventes résiduelles comme la production marchande des branches non marchandes.
  • des services de R&D mais qui sont traités en P12. En effet, la production pour compte propre est celle de la branche R&D (non marchande) dont la contrepartie passe de la consommation finale des administrations (CFA) à la FBCF, ce qui entraine un supplément de PIB lié à la CCF qui augmentera la production non marchande. Celle-ci n’est cependant pas de la R&D au sens propre. Elle est affectée à une nouvelle branche-produit relative à la diffusion de la R&D dont la contrepartie n’est pas de la FBCF mais de la consommation finale des APU (CFA). Pour des raisons pratiques, cette branche est un niveau H de la branche-produit R&D 72N.

On note que  les termes de « ventes résiduelles » et de « paiements partiels », habituels dans les comptes nationaux français, ne figurent pas explicitement dans le SE 2010 (voir page Vers un Tableau entrées-sorties idéal et mondial).

Services non marchands collectifs et individuels

Parmi les services non marchands produits par les administrations publiques, on distingue les services collectifs – c’est à dire les services dont la consommation est collective – et les services individuels – dont la consommation est individualisable

Les services collectifs correspondent aux fonctions traditionnelles (ou régaliennes) de l’État – défense, sécurité, maintien de l’ordre, justice et législation – ainsi qu’à la mise à disposition d’infrastructures (routes, ponts…), à la protection de l’environnement, et à la recherche – développement.

Les services individuels sont fournis individuellement aux ménages et mesurables : service d’assurance sociale, soins de santé, services d’action sociale, service d’éducation, activités culturelles et récréatives, ainsi que la fourniture de moyens de transport gratuits au niveau local. Cependant, les dépenses occasionnées aux administrations publiques par la mise en œuvre des politiques publiques dans ces domaines doivent être traitées comme des dépenses de services collectifs. C’est le cas des dépenses des ministères de la santé et de l’éducation par exemple.

 

c) Principes de valorisation

La production non marchande (P.13) d’une unité non marchande est égale, par convention, à la somme des coûts de production de cette unité. Les coûts de production sont définis comme la somme des postes suivants :

  • la consommation intermédiaire (P.2),
  • la rémunération des salariés (D.1),
  • la consommation de capital fixe (K.1),
  • les autres impôts sur la production (D.29), moins les autres subventions sur la production (D.39, qui en pratique concernent peu les producteurs non marchands). Par convention, les intérêts dus (D.41) ne sont pas considérés comme des coûts de production.

Lorsque les producteurs non marchands qui composent le secteur ont une production marchande secondaire, la valeur de leur production principale – non marchande – sera calculée par différence, en soustrayant des coûts de production totaux les revenus tirés de la vente de leur production marchande . La production non marchande des branches non marchandes des administrations publiques est donc égale à la somme des coûts de production diminuée des ventes résiduelles de ces branches.

Une caractéristique essentielle des branches non marchandes est que leur excédent net d’exploitation est nul, leur activité de production n’étant pas par définition source de profit. Il en résulte que l’excédent brut d’exploitation est égal à la consommation de capital fixe (1). On peut écrire, pour les branches non marchandes, les quelques égalités suivantes :

Évidemment, les égalités (1) et (3) ne concernent pas les branches marchandes (ni donc l’ensemble du secteur des administrations publiques).

 

La consommation de capital fixe

La relation entre flux et stock de capital net (K) est la suivante (hors réévaluation et autre changement de volume), pour une année donnée t :

K(t) = K(t-1) + FBCF(t) – CCF(t)

La consommation de capital fixe (CCF, K.1) est l’usure normale – et l’obsolescence – du capital physique résultant de son utilisation dans le processus de production. Parmi tous les coûts de production, c’est le seul qui ne soit pas évalué sur la base des comptabilités des unités institutionnelles, mais à partir d’hypothèses sur la durée de vie et l’amortissement du capital physique.

La CCF des branches non marchandes des administrations publiques est estimée à partir d’un inventaire permanent de leurs actifs. Afin d’établir les comptes de patrimoine de la comptabilité nationale, des durées de vie ont été estimées empiriquement pour onze grandes catégories d’actifs :

  • Logements,
  • Bâtiments non résidentiels,
  • Autres ouvrages de génie civil,
  • Matériels de transport,
  • Matériel informatique,
  • Matériel de communication,
  • Autres machines et équipements,
  • Actifs cultivés,
  • Prospection pétrolière (non pertinent pour les administrations publiques),
  • Logiciels,
  • Recherche-développement,
  • Œuvres récréatives, littéraires ou artistiques originales.

 

d) La production marchande

La production marchande (P.11) est définie comme étant « écoulée ou destinée à être écoulée sur le marché ». « Écoulée sur le marché » signifie le plus souvent « vendue à des prix économiquement significatifs », dans un contexte de compétition commerciale. En pratique, la production est considérée comme étant vendue à des prix économiquement significatifs si le produit de la vente couvre durablement plus de 50 % des coûts de production).

On a vu qu’à titre secondaire, certaines unités institutionnelles des administrations publiques – y compris l’État – avaient une activité marchande, parfois dans le cadre d’unités d’activité économique locales particulières. En agrégeant les UAE locales (ou les unités de production homogène), on peut isoler des branches marchandes au sein du secteur des administrations publiques. C’est le cas au sein de l’administration centrale, y compris au sein de l’État, et au sein des administrations locales.

En outre, certaines branches non marchandes sont susceptibles de vendre, en marge de leur activité principale non marchande, des biens ou services marchands : ce sont les ventes résiduelles. En principe, les ventes résiduelles concernent des biens et services écoulés sur le marché à des prix économiquement significatifs. Elles n’incluent donc pas les paiements partiels (paiements au titre d’une production non marchande, P.131).

On peut donc calculer une production marchande des administrations publiques, comprenant :

  • la production marchande des branches marchandes,
  • la production marchande des branches non marchandes (ou ventes résiduelles).

La production marchande est évaluée au prix de base, c’est-à-dire, dans ce cas, égale au produit des ventes. Le « produit des ventes » couvre toutes les recettes tirées des ventes, à l’exclusion des impôts sur les produits, mais y compris les subventions liées au volume ou à la valeur de la production.

 

e)  La production pour emploi final propre

Il s’agit des biens et des services produits et conservés à des fins soit de consommation finale, soit de formation brute de capital fixe (SEC95, § 3.20). Le plus souvent, dans le cas des administrations publiques, il s’agit de formation brute de capital fixe.

Ainsi, les administrations publiques produisent des biens et des services pour leur usage propre (P.12) dans les domaines suivants:

  • Service informatique (en particulier développement de logiciels,
  • Recherche-développement  non marchand,
  • Construction : production immobilisée (maintenance, réparation),    construction d’immeubles à usage d’habitation des militaires etc.
  •  Service de logement (pour certains fonctionnaires)

 

Les 3 premiers items sont traités en FBCF.

En pratique, la production pour emploi final propre des administrations publiques est soit évaluée aux coûts de production des biens ou des services, soit estimée indirectement en référence à un prix de marché :

La production pour FBCF (développement de logiciels, R&D non marchande par exemple) est mesurée par la somme des coûts de production.

La production pour consommation finale recouvre la production de service de logements mis à disposition de certains fonctionnaires (directeurs d’écoles, d’hôpitaux etc.) comme logements de fonction. Le service de logement, ainsi produit par les administrations publiques, est consommé par les ménages bénéficiaires (consommation finale), qui reçoivent en contrepartie un avantage en nature, partie intégrante de leur rémunération brute (D.11). Cette production de service de logement est estimée sur la base des prix observés pour des locations de logements comparables.

 

2/ Compte de production et d ‘exploitation des APU en France

Voici les comptes de production et d’exploitation du S13 et de ces 3 sous-secteurs, tels qu’ils apparaissent dans les comptes de l’Insee.

Le secteur des administrations publiques est, en France, subdivisé en trois sous-secteurs, selon le domaine de compétence, territorial (compétence nationale ou locale) ou social. Chaque sous-secteur est à son tour subdivisé en deux sous-ensembles, selon un critère de compétence générale ou plus spécialisée :

– L’administration publique centrale (APUC, S.1311) :

  • État (S.13111)  [dont : Pouvoirs publics (S.131115)]
  • Organismes divers d’administration centrale (ODAC, S.13112)

– Les administrations publiques locales (APUL, S.1313) :

  • Collectivités locales (S.13131)
  • Organismes divers d’administration locale (ODAL, S.13132)

– Les administrations de sécurité sociale (S.1314)

  • Régimes d’assurance sociale (S.13141)
  • Organismes dépendant des administrations de sécurité sociale (ODASS, S.13142).

 

Le schéma suivant de la Banque de France datant de 2005 de décomposition des sous-secteurs des APU reste en grande partie d’actualité [4].

 

Le quatrième niveau d’administration prévu par le SCN et le SEC, administration d’état fédéré (S.1312), n’existe que dans les systèmes de gouvernement fédéral (en Europe : l’Allemagne, l’Autriche et la Belgique, ainsi que l’Espagne, qui est considérée comme tel dans ses comptes nationaux).

Les comptes ci-dessous sont consolidés.

a) les comptes des APU (S13) se présentent ainsi selon une séquence des comptes :

Séquence complète des comptes des Administrations Publiques (S13) en France en milliards d’euros

 

 

b) Les comptes de production etd ‘exploitation des sous secteurs-des APU :

Comptes de production et d’exploitation des administration publiques centrales (S1311) en milliards d’euros

Comptes de production et d’exploitation des administrations publiques local (S1313) en milliards d’euros

Comptes de production et d’exploitation des administrations de sécurité sociale (S.1314) en milliards d’euros

 

c) La valeur ajoutée des APU par branches

On pouvait aussi calculer la valeur ajoutée des branches marchandes et non marchandes des APU et sa répartition par les principales branches marchandes et non marchandes.

Valeur ajoutée des administration publiques par branches en milliards d’euros

 

 

 

3/ Comparaisons internationales

 

a) Le niveau de la CCF influence-t-il le PIB ?

L’EBE des secteurs non marchands (ceux qui ont une production non marchande) est égal à CCF. On a vu que celle-ci est calculée par la Méthode de l’Inventaire Permanent (MIP) (voir page Comptes financiers et non financiers). En l’absence de données directes sur les actifs des unités concernées, la MIP permet de calculer des séries cohérentes de capital fixe et de CCF provenant de séries longues de FBCF à prix constants sous réserve de deux hypothèses : la première concerne les fonctions de mortalité des actifs, supposées être log-normales, et la deuxième suppose que l’on applique un amortissement linéaire. Le principal paramètre de l’amortissement de la distribution log-normal est la durée de vie moyenne des actifs.

Il reste que la CCF est délicate à estimer du fait même de ces hypothèses. Une modification de la CCF entraîne une modification de la VA des branches non marchandes des APU (et aussi de leur production). On admet toutefois que ceci n’a guère d’influence sur le calcul des deux approches « revenu » et « demande » du PIB.  Les services publics ne sont certes pas toujours totalement gratuits (frais d’inscription des universités, ticket modérateur des hôpitaux, …) même si ces frais ne couvrent qu’une faible part des coûts de l’enseignement ou de la santé. Ces paiements constituent des ressources pour les APU et il faut en tenir compte lors de l’évaluation de la consommation finale.

Les ventes de services non marchands n’apparaissent pas explicitement. Elles sont remplacées par la différence entre la production non marchande et la somme des consommations finales.

On montre toutefois qu’une variation de la CCF entraîne une modification du PIB « demande » et du PIB « revenu » d’un même montant, toutes choses égales par ailleurs (tableau suivant). C’est la raison pour laquelle on considère que les APU font partie du « bloc dur ».

 

 

b) Les principaux résultats en Europe

On pouvait établir les tableaux suivants à partir des données d’Eurostat. Il fallait ne pas se limiter à la valeur ajoutée (VA). En effet certains pays sous-traitent une partie importante de la production des APU tandis qu’autres le font moins telle la France. La production est donc plus comparable.

  • soit calculer la part de la production des APU dans la production de l’ensemble de secteurs  institutionnels ainsi que la part de la VA des APU dans le total,
  • soit calculer la part des productions et de la VA des APU dans le PIB (y compris les impôts nets de subventions sur les produits).

S’agissant du premier tableau, la part de la VA en France est de 18% dans la VA totale des secteurs institutionnels contre 14,4% dans l’UE (avec une part de la production plus rapprochée respectivement 11,8% et 10,2%). On observe en revanche une part un peu plus élevée autres que la production non marchande (2,1% contre 1,3% dans l’UE).

Le second tableau permet de voir que ce n’es ne sont pas les paiements de production non marchande qui expliquent cette différence entre la France et les autres pays. Ils ne représentent que 0,4% du PIB contre 1,4% dans l’UE.

Part de la production et de la valeur ajoutée des APU dans le total des secteurs institutionnels en %

Part des agrégats de production et de valeur ajoutée  des APU dans le PIB en %

 

La France se caractérise enfin par un taux de VA élevé (77% de la production contre 68% pour l’ensemble des pays) mais un taux de CCF un peu supérieur à la moyenne (16% de la production au lieu de 14%). Cette faible différence suggère que la CCF des APU est assez bien estimée. Ce sont les rémunérations qui expliquent les écarts des taux de VA, elles même liées souvent à la sous-traitance des services, passée en CI.

c) Les principale évolutions dans la Zone Euro

Le graphique suivant décompose la capacité nette/besoin net de financement des administrations publiques dans la zone euro, en fonction des principales catégories de recettes et dépenses. Le côté recettes contient notamment les impôts moins subventions à la production et les impôts courants sur le revenu et le patrimoine. Le côté dépenses contient notamment la rémunération des salariés des administrations publiques et les contributions moins les prestations sociales, donc le déficit ou les excédents de la sécurité sociale (y compris les systèmes publics de retraites). La catégorie « Autres » contient en particulier le produit des ventes de licences UMTS, qui est un droit d’utilisation du réseau hertzien pour les téléphones mobiles de 3ème génération. En 2020, ces ventes atteignirent des montants particulièrement élevés (environ 1% du PIB de la zone euro).

Composantes de la capacité nette (+) / besoin net (-) de financement des administrations publiques dans la zone euro (pourcentage du PIB, basé sur des sommes cumulées de quatre trimestres)

Le graphique suivant représente la décomposition de la richesse financière nette des administrations publiques de la zone euro par instruments financiers, à l’actif et au passif, toutes les composantes étant exprimées en pourcentage du produit intérieur brut.

Dans les comptes de patrimoine des sociétés, la richesse financière nette (ou situation nette) est la différence entre la somme des actifs financiers et non financiers  moins le passif hors actions et autres participations, aoutement dit l’endettement

Actifs financiers, endettement et richesse financière nette des administrations publiques dans la zone euro (pourcentage du produit intérieur brut, basé sur des sommes cumulées de quatre trimestres)

 

 

 

II – EMPLOI, SALAIRES ET SOUS-TRAITANCE DES ADMINISTRATION PUBLIQUES

1/ L’emploi dans les administrations publiques

a) Les données d’Eurostat

On estime assez bien la part de l’emploi public à partir de la base Eurostat en partant des heurs travaillées de la branche Administration publique, défense, éducation, santé humaine et action sociale dans les heures travaillées totales. Certes une partie de ces effectifs travaillent dans les services marchands (médecins, dentistes, ..). Mais leurs prestations font l’objet de remboursements partiels, inclus dans la Dépense publique. Il ressort de cette première approche que la France se situe au cinquième rang dans l’UE en terme de part de l’emploi dans ces branches (tableau et graphiques ci-dessous). Cette part est de 26,7% en 2020 contre 26,4% en 2011, soit une très faible progression due uniquement à l’année 2020 De 2011 à 2019 (25,7%) cette part diminue surtout depuis 2017 alors qu’elle augmente dans l’UE (20,8% en 2011 et 21,3% en 2019, voire 22,4% en 2020)

Milliers d’heures travaillées dans la branche « Administration publique, défense, éducation, santé humaine et action sociale » en % du total des heures travaillées.

 

Milliers d’heures travaillées dans la branche « Administration publique, défense, éducation, santé humaine et action sociale » en % du total des heures travaillées en 2019

Source : Eurostat

On reviendra sur la masse salariale. Mais on peut calculer la part des rémunérations (D1) du secteur institutionnel des APU (S12) dans les rémunérations totales. La part des rémunération des salariés dans les rémunérations totales (autre indicateur) de la part des dépenses publiques en terme d ’emploi est supérieure en France à la moyenne de l’UE (y compris le Royaume-Uni) en 2019 (23,3% en 2019 contre 21% dans l’UE des 28 pays), ce pourcentage étant bas du fait de 3 pays : Royaume -Uni, Pays-Bas est surtout l’Allemagne où les hôpitaux sont comptabilisés dans les sociétés non financières (SNF). Dans de nombreux pays, le ratio est plus élevé qu’en France.

 

Part des rémunération salariales du secteur institutionnel des administrations publiques (S13) dans les  rémunérations de l’économie totale en 2019 en % (Source : Eurostat)

b) l’étude de l ‘OCDE

Les administrations publiques des pays de l’OCDE effectuent de nombreuses tâches qui sont fondamentales pour le bon fonctionnement des sociétés. la diversité de ces tâches traduit en partie l’existence de cultures administratives distinctes selon les pays et l’expression d’attentes différentes par leurs populations [4]. les fortes disparités constatées relativement au poids de l’emploi public dans l’emploi total mettent en évidence la variété des fonctions exercées par les administrations ainsi que le large éventail de mécanismes de prestation à leur disposition pour la fourniture de services. Ces mécanismes peuvent être assurés par des agents publics ou être fournis grâce à divers partenariats avec le secteur privé ou non lucratif. Dans certains pays, la grande majorité des professionnels de santé, des enseignants et des membres des services d’urgence, par exemple, sont directement employés par l’administration. Ailleurs, ceux-ci et d’autres types de professionnels sont employés par des entités du secteur privé ou des organisations à but non lucratif.

Le volume de l’emploi dans les administrations publiques varie fortement d’un pays à l’autre de l’OCDE. Le taux d’emploi dans les administrations publiques est le plus élevé dans les pays nordiques où il atteint dans certains cas (Norvège) plus de 30 % de l’emploi total. À l’inverse, au Japon et en Corée, respectivement moins de 6 % et moins de 8 % des actifs occupés, travaillent dans l’administration publique. La moyenne de la zone OCDE s’établit à 18 %; en général, le taux d’emploi dans les administrations publiques est resté relativement stable au fil du temps.

Certains pays de l’OCDE ont fait part de réductions considérables de l’emploi dans les administrations publiques, réductions qui s’expliquent par la crise financière de 2007-2008, mais la part moyenne des effectifs des administrations publiques dans l’emploi total, exprimée en pourcentage à l’échelle des pays de l’ OCDE, n’a que légèrement baissé en 2017 (17,7 %) par rapport à 2007 (17,8 %). au Royaume-Uni, en Israël et en Turquie cependant, le taux d’emploi dans les administrations publiques a reculé entre 2007 et 2017 de respectivement 3,1, 2,9 et 2,3 points, tandis qu’en Norvège, il a progressé sur la même période (d’environ 1 point de pourcentage). en ce qui concerne le taux annuel de croissance des effectifs des administrations publiques, la moyenne de la zone OCDE reste relativement stable : +0,6 % sur la période 2007-09, puis -0,2 % en 2011-12 et +0,4 % en 2016-17. beaucoup de pays enregistrent un ralentissement de la croissance de ces effectifs pendant la période 2011-12, du fait des mesures d’austérité puis, pour près de la moitié d’entre eux, une reprise en 2017 au plus tard. Cependant, l’examen individuel des différents pays considérés dessine un tableau plus nuancé. Par exemple, l’Irlande affiche la croissance la plus forte en 2016-17, à savoir 3,5 %, tandis que l’Estonie enregistre les réductions d’effectifs les plus importantes, supérieures à 5%, sur la même période

 

 

– L’emploi au sein des différents niveaux d’administration

La proportion de personnel employé aux échelons administratifs infranationaux constitue un indicateur du niveau de décentralisation des administrations publiques. La concentration d’une part importante des effectifs dans les administrations infranationales signifie généralement que les administrations régionales et locales assument de nombreuses responsabilités en matière de prestation de services publics. Si la décentralisation peut accroître la réactivité des administrations face aux besoins et aux priorités d’ordre local, elle peut aussi entraîner des disparités dans la prestation des services publics au sein d’un même pays. en 2017, les administrations publiques comptaient plus d’employés au niveau infranational qu’au niveau central, malgré des différences d’un pays à l’autre. Certains États fédéraux, comme l’Allemagne, la Belgique et la suisse, sont caractérisés par des effectifs d’agents publics plus élevés dans les administrations infranationales, tandis que dans d’autres pays reposant sur un modèle d’État unitaire, tels l’Irlande, Israël et la Turquie, la plupart des agents publics travaillent à l’échelon central.

 

 

c) L’analyse de l’emploi public France Stratégie

Cette étude semble confirmer les travaux de l’OCDE. En 2015, le taux d’administration de la France (effectifs des administrations publiques rapportés à la population totale) est relativement élevé [5].  Il se situe en effet à 88,5 pour mille soit un niveau supérieur à celui du Royaume-Uni (79,4 ‰), de la Belgique (75,7 ‰) et des États-Unis (68,4 ‰), mais en dessous des pays nordiques. Le taux d’administration peut varier de 1à 4 selon les pays : 39,5 ‰ au Japon contre 158,8 ‰ en Norvège. Le taux d’administration a eu des évolutions contrastées suivant les pays. Depuis les années 1980, il est finalement resté relativement stable dans beaucoup de pays développés, à l’exception notable du Royaume-Uni et de la Suède où il a beaucoup baissé, ou à l’inverse de la Norvège, du Portugal et de l’Espagne où il a augmenté. Le taux d’administration a par contre reflué dans de nombreux pays entre 2010 et 2015, par exemple en Italie ou au Pays-Bas.

Lorsqu’on rapporte l’emploi public à la population en âge de travailler (conventionnellement 15-64 ans), les constats exposés ci-dessus ne sont que très marginalement modifiés. Cet indicateur exprime directement la contribution de l’emploi public au taux d’emploi (emploi total rapporté à la population en âge de travailler). Ainsi,  l’emploi des APU contribue à hauteur de 14 points au taux d’emploi total de la France, qui s’élève à 64 % en 2015 (source Eurostat). Les écarts de taux d’emploi total entre rance et pays nordiques, supérieurs d’environ 10 points en faveur des pays du Nord, relèvent pour plus des deux tiers de l’emploi public, voire pour la totalité dans le cas de la Norvège.

En adoptant une approche par branche et en se restreignant aux seules fonctions régaliennes et actions de redistribution, il est possible de calculer le taux d’administration générale. En Europe, le taux d’administration générale varie entre 21 personnes pour mille en Italie et au Royaume-Uni et plus de 40 ‰ au Luxembourg. La France se situe à un niveau élevé, avec un taux de 36 ‰. Sur le périmètre plus large des services administrés qui recouvre les secteurs ayant vocation à délivrer des services d’utilité générale, que leur mode de gestion soit privé ou public (administration publique et défense ; enseignement ; santé et action sociale), les écarts entre les pays européens sont plus importants encore : entre 76 ‰ en Italie et 187 ‰ en Norvège. La France se situe dans une position médiane, avec 123 personnes travaillant dans les services dits administrés pour1 000 personnes, proche du Royaume-Uni (121 ‰). Il n’existe pas de lien strict entre le périmètre de ces services et le poids de l’État, ce qui signale l’hétérogénéité des arbitrages concernant les modes de gestion de ces services selon les pays. Dans un contexte d’emploi public fortement contraint, ces services tendent globalement à se développer en recourant à des solutions marchandes.

 

2/ Les écarts de la masse salariale  dans les services publics

a) les résultats de France-Stratégie

 Les comparaisons internationales de la rémunération des employés ne peuvent être utilisées qu’avec prudence : par exemple dans certains pays, que ce soit partiellement ou dans son intégralité, l’épargne réalisée en prévision des pensions futures est prise en compte dans la rémunération des employés (Pays-Bas), alors que dans d’autres, cette dette future reste une dette future du budget général. Ce type de différences peut fausser considérablement les comparaisons internationales des coûts présents et futurs liés à la rémunération des agents publics.

La part élevée des emplois publics en comparaison des emplois « privés » trouve une autre illustration dans le poids important du poste « rémunérations publiques » en pourcentage du PIB. En France, les dépenses de rémunération publique représentent 13 % du PIB, inférieures d’un point à celles de la Finlande, et de près de 3 points à celles du Danemark, mais supérieures de plus de 5 points à celles de l’Irlande. Ces résultats sont cohérents avec les taux d’administration pour ces pays.

La part des rémunérations publiques dans le PIB est stable en France depuis 2000.  Sur la période récente (2010-2015) les évolutions de ce ratio résultent en partie d’un effet dénominateur (évolutions marquées du PIB en lien avec la crise économique) et doivent être interprétées avec précaution.

La crise des dettes souveraines qui a touché la zone euro en 2010 a entraîné dans de nombreux pays européens une politique de consolidation budgétaire pouvant se traduire par des baisses de salaire importantes dans l’administration publique. C’est le cas par exemple au Portugal, en Grèce, en Irlande ou encore en Espagne.

 

 

b) L’analyse de la Banque de France sur les écarts de la masse salariale France Allemagne dans les services publics [6]

On a vu  que la part des rémunérations des APU dans les rémunérations totales de l’économie est particulièrement faible en Allemagne. L’étude de la Banque de France est utile pour comprendre deux mécanismes essentiels : sous-traitance des dépenses de services par les administrations dans de nombreux pays plus qu’en France; comptabilisations des hôpitaux en Allemagne dans le secteur marchand des SNF. L’écart Franco-Allemand sur les masses salariales publiques dépasse 5 points de PIB depuis plus de 20 ans. Il est surestimé de près de 2 points par les emplois hospitaliers (non comptabilisés en emploi public en Allemagne). Pour l’enseignement, plus d’un point s’explique par la démographie et des différences d’organisation. Pour autant, sur les autres fonctions, un surcroît significatif de 2 points subsiste.

Entre la France et l’Allemagne, le poids des dépenses publiques dans le PIB a fortement divergé ces 15 dernières années. L’écart entre les deux pays atteint ainsi 13 points de PIB en 2015 (57% du PIB en France contre 44% en Allemagne), tandis qu’il était stable et faible sur 1996-2002 (5 points de PIB). Le niveau de dette publique, qui était identique entre ces deux pays avant 2008, atteint  96% du PIB en 2015 en France contre 71% en Allemagne.

Plusieurs enseignements ressortent de la décomposition de l’écart des dépenses publiques selon leur fonction (nomenclature COFOG par fonction). D’une part, certains écarts sont restés stables dans le temps : enseignement, santé, défense. Ceux-ci s’expliquent notamment par des facteurs démographiques ou de prise en charge publique/privée différente. D’autre part, 6 points de PIB sont imputables à la protection sociale. Durant les 15 dernières années, les dépenses de retraite, de chômage et de logement, ont évolué en ciseaux dans les deux pays, en partie du fait des importantes réformes menées en Allemagne dans les années 2000.

– Masse salariale publique : un écart important mais en partie surestimé

La décomposition par nature des dépenses révèle un écart important sur la masse salariale. Il est quasi stable dans le temps et se situe au-delà de 5 points de PIB (cf. graphique 2b). Ainsi, en 2015, les rémunérations publiques pèsent 12,9 % du PIB en France contre 7,5 % en Allemagne. Cet écart est lié aux effectifs : 6 millions en France au sens de la comptabilité nationale (concept plus large que la fonction publique), dans lequel prévaut le critère économique lié au financement (les hôpitaux ne sont pas classés dans les Administrations Publiques en Allemagne), soit 22% de l’emploi total, comparé à 4,7 millions en Allemagne, soit 11% de l’emploi total. En croisant avec la décomposition par fonction, le surcroît de rémunérations publiques en France concerne chaque domaine d’intervention publique (graphique précédent).

On peut quand même établir des pourcentages à partir des données d’Eurostat sur les tableaux entrées-sorties (TES). Les données de l’Allemagne sont manquantes. Les services de santé, d’éducation et même d’action sociales peuvent comprendre certes des services produits par des entreprises privées ou des institutions privées (cliniques privées, médecins, dentistes,etc,…) Il n’en demeure pas moins vrai que le pourcentage total est un des plus élevé en Europe (30%), un peu moins que dans les pays nordiques. La part de services administratifs est aussi une des plus élevée : 9% comme en Grèce, un peu moins qu’en Hongrie, mais plus qu’en Suède et au Danemark.

Plusieurs facteurs sont à prendre en compte pour analyser ces différences. En effet, une externalisation ou un recours à la sous-traitance diminuent en apparence la masse salariale au détriment des consommations intermédiaires (CI), qui reste un coût pour l’administration publique. Par ailleurs, certains classements comptables (voir ci-dessus) peuvent rendre difficile la comparaison entre les deux pays.

– 60% de l’écart sur la santé et l’enseignement facilement explicable

En France, près de la moitié de la masse salariale publique est consacrée à la santé et l’enseignement. C’est sur ces deux secteurs que se concentre 60% de l’écart France-Allemagne.

En ce qui concerne la santé, les deux pays consacrent certes un niveau de dépenses publiques assez proche. Cependant, alors qu’en France près de 30% de ces dépenses correspondent à la rémunération du personnel (hospitalier essentiellement), en Allemagne la part des salaires y est bien moindre ( de 6%). Cette différence tient à la classification comptable des hôpitaux publics en Allemagne. En effet, dans les comptes nationaux allemands, les hôpitaux publics sont classés dans les sociétés non financières. Ce choix est justifié par le système de prix qui assimile l’hôpital à un producteur marchand (les ventes représentent plus de 50% des coûts). Or, ce traitement comptable transparaît dans la composition par nature des dépenses : plus de masse salariale en France et plus de prestations en nature en Allemagne. Les dépenses hospitalières allemandes restent en effet largement incluses dans la dépense publique via les financements publics (subventions ou transferts) vers l’hôpital et la prise en charge des soins hospitaliers par l’assurance santé (transferts sociaux en nature).  En corrigeant les dépenses hospitalières de ces distinctions comptables, on réduit ainsi l’écart affiché de masse salariale publique d’environ 2 points de PIB.

Pour l’enseignement, les salaires constituent une part importante de la dépense publique. Or, avec une population plus jeune et une organisation différente du pré-primaire, les dépenses relatives à l’enseignement sont nécessairement plus importantes en France. Par ailleurs, l’Allemagne recourt de façon plus marquée à l’externalisation. Ceci se traduit dans les comptes par une proportion plus importante de consommation intermédiaire.

 

c) C’est la sous traitance et non le salaire moyen qui explique la part plus élevée en France des rémunérations

Cette faiblesse de la part des CI dans la production est en fait commune à toutes les sous branches de services non marchands. Elle est si caractéristique qu’on doit la vérifier. Elle peut être interprétée de deux manières. Soit la France n’externalise pas trop des services et a donc des heures travaillées relativement élevées ; nous vérifions cette réalité dans le second graphique ci dessous; soit les rémunérations sont si élevées en France que le poids des CI est faible. La réponse est claire même si il faudrait tenir compte des parités de pouvoir d’achat. Par rapport à la l’UE, la rémunération moyenne est plus élevée en France. Mais elle ne l’est par rapport à nos voisins de l’Europe occidentale et des pays scandinaves.

Ainsi, il y a bien sous-traitance par les services publics bien plus élevée dans les autres pays qu’en France, particulièrement dans les services d’action sociale et de santé. Les graphique suivants sont suffisamment parlant de cette spécificité française même si la rémunération moyenne, relativement élevée en France (voir tableau précédent), a pour effet de faire baisser le poids ces CI dans la production, mais pas de manière significative par rapport à des pays proches : Allemagne, Italie, Autriche, Pays Bas, etc,… .

 

 

III – LES IMPÔTS ET TAXES

Les impôts sont des versements obligatoires, sans contrepartie (des transferts), en espèces ou en nature, dus par des unités institutionnelles aux administrations publiques dans l’exercice de leur pouvoir souverain (ou régalien). Certains impôts sont dus aux institutions supranationales (l’Union européenne) auxquelles les États nationaux ont délégué une partie de leur souveraineté. L’approbation des impôts dans le cadre d’un processus législatif leur confère le statut d’opérations (ou de transactions) effectuées par accord mutuel.

La notion d’ « impôt » ou de « taxe » en comptabilité nationale peut ne pas coïncider strictement avec la notion retenue dans le Code des impôts et en comptabilité publique. Certaines taxes peuvent ainsi être reclassées par les comptables nationaux, pour être enregistrées en achat de service ou en opération financière.

Au sens des comptes nationaux, le total des impôts collectés en France par les administrations publiques et les institutions européennes s’élève à 525,2 mds € en 2008 et à 483 mds € en 2009 (voir aussi l’annexe sur « les prélèvements obligatoires »).

Trois types d’impôts sont distingués par le SEC selon leur origine :

  • les impôts sur la production et les importations (D.2),
  • les impôts courants sur le revenu et le patrimoine (D.5),
  • les impôts en capital (D.91).

Les deux premiers sont des transferts courants. Les derniers sont des transferts en capital (D.9).

 

 

1/ Impôts sur la production et les importations (D.2)

Ils sont enregistrés en ressource du Compte d’affectation des revenus primaires des administrations publiques. Ils se décomposent en :

a) Impôts sur les produits (D.21), dont :

–          impôts de type TVA (D.211) collectés par les entreprises, ils sont intégralement supportés, en dernier ressort, par l’acheteur final ;

–          impôts sur les importations autres que TVA (D.212)  (droits de douane, octroi de mer etc.) ;

–          autres impôts sur les produits (D.214) : droits d’accises, comme la taxe sur les produits pétroliers (TIPP) ou les droits sur tabacs et alcools, droits de timbre, impôts sur les transactions mobilières et immobilières etc.

On note que dans les comptes nationaux, les impôts sur les produits (D.21) ne sont versés par aucun secteur. Ils sont un élément de passage du prix de base des ressources au prix d’acquisition des emplois. Dans le tableau économique d’ensemble (TEE), ils figurent dans la colonne « impôt‑subvention sur les produits », non ventilée par secteurs institutionnels.

b) Autres impôts sur la production (D.29) :

ils sont supportés par les entreprises (ou plutôt les producteurs) du fait de leurs activités de production, indépendamment de la valeur ou de la quantité des biens et services produits ou vendus. Ils se décomposent en :

–          Impôts sur les salaires et la main d’œuvre (D.291) (dont taxes sur les salaires, versement transport…)

–          Impôts divers sur la production (D.292) : impôts sur la propriété ou l’utilisation d’actifs fixes (y compris de bâtiments à usage d’habitation) à des fins de production, et autorisations d’exercer une activité commerciale ou professionnelle etc. (dont taxe professionnelle, taxe foncière…).

La taxe foncière (D.292) peut être versée par les sociétés ou par les ménages propriétaires dans  le cadre de la production de service de logement).

2/ Impôts courants sur le revenu et le patrimoine (D.5)

Ils se caractérisent par le fait d’être prélevés périodiquement sur le revenu et le patrimoine des unités institutionnelles. Ils sont enregistrés en ressource du Compte de distribution secondaire du revenu des administrations publiques.

Ils se décomposent en :

–    Impôts sur le revenu (D.51) – qui frappent tous les revenus, bénéfices et plus-values dont :

  • Impôts sur le revenu des personnes physiques (IR)
  • Contribution sociale généralisée (CSG)
  • Contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS)
  •  Impôts sur les sociétés (IS).

–    Autres impôts courants (D.59), dont :

  • impôts courants sur le capital (par exemple l’impôt de solidarité sur la fortune ISF),
  • taxes pour la détention de véhicules, bateaux et avions, ou pour l’obtention de divers permis (de tir, chasse, pêche etc.),
  • taxe d’habitation etc.

Les crédits d’impôt

Un crédit d’impôt est un avantage fiscal concernant une population de contribuables remplissant des conditions particulières et se traduisant en principe par une réduction du montant d’impôt final à payer compte tenu des règles fiscales en vigueur.

Ils sont de deux types :

  1. les crédits d’impôt non récupérables (ou non payables): ils ne peuvent produire d’effet que sur le montant d’impôt à payer. Il n’y a pas de paiement effectué par l’administration publique (sauf s’il s’agit d’un remboursement).
  2. les crédits d’impôt récupérables (ou payables): dans le cas où le montant du crédit d’impôt serait supérieur au montant de l’impôt dû – et a fortiori si le bénéficiaire n’est pas imposable – le montant du crédit en excès de l’impôt fait l’objet d’un versement de l’administration au bénéficiaire.

 

 

a) premier exemple : la prime pour l’emploi

Instaurée à compter de l’année 2001, la prime pour l’emploi est une aide au retour à l’emploi bénéficiant aux foyers ayant un revenu d’activité modeste, et qui prend la forme d’un crédit d’impôt, calculé sur la base de l’IR, récupérable par le bénéficiaire. Il est à noter que, dans les comptes nationaux, l’assiette de l’impôt prend en compte l’impôt sur le revenu (IR) augmenté de la CSG et de la CRDS. Si elle ne dépasse pas ce montant global d’impôt dû, la prime pour l’emploi vient en déduction de cet impôt global (enregistré en D.51 « impôt sur le revenu »). Si la prime pour l’emploi est d’un montant supérieur à l’impôt dû, la partie de la prime pour l’emploi qui dépasse ce montant d’impôt dû est enregistrée en comptabilité nationale en prestation sociale D.624 (« prestation d’assistance sociale en espèces »).

Dans le SCN2008 et le SEC2010 (d’application en 2013-2014), l’enregistrement des crédits d’impôts récupérables (ou payables) est modifié. Ils sont considérés d’une nature un peu différente des autres crédits d’impôts dans la mesure où ils concernent aussi les ménages qui ne contribuent pas à l’impôt. Dans un souci de transparence et de vérité des comptes, il est recommandé de les considérer intégralement comme des dépenses (sans diminution des recettes fiscales). Ainsi, c’est l’ensemble de la prime pour l’emploi qui sera enregistrée en prestation sociale, et pas seulement le montant supérieur à l’impôt dû. Cela ne change pas le calcul du besoin de financement des administrations publiques, mais modifie et le calcul des prélèvements obligatoires et celui des dépenses publiques.

 

 

b) seconder exemple :le CICE

Autre exemple, les salaires versés par les entreprises ouvrent droit à un crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, le CICE à compter du 1er janvier 2013 [7]. L’assiette du CICE est constituée des rémunérations brutes soumises aux cotisations sociales versées au cours d’une année civile dans la limite de 2,5 fois le salaire minimum légal (Smic). Le taux du crédit d’impôt est de 4 % pour les rémunérations versées au titre de 2013 (première année d’application), et de 6 % pour celles versées au titre des années suivantes. Le CICE s’impute sur les sommes dues par les entreprises au titre de l’impôt sur les sociétés (IS) ou de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) pour les entreprises qui ne sont pas assujetties à l’IS. De manière générale, le CICE dû au titre d’une année donnée s’impute sur l’impôt dû au titre du même exercice. Ainsi, le CICE calculé au titre des rémunérations versées en 2013 doit être imputé sur l’impôt dû au titre de l’exercice 2013. Si le CICE ne peut pas être utilisé intégralement (parce qu’il excède le montant dû au titre de l’IS ou de l’IRPP), il peut servir au paiement de l’impôt dû au cours des trois années suivantes. La fraction non imputée au terme des trois ans est remboursée à l’entreprise. Par exception, le remboursement immédiat et intégral de la créance peut être demandé par certaines entreprises (PME, entreprises nouvelles, jeunes entreprises innovantes, entreprises en difficulté). Compte tenu de ces caractéristiques, le CICE dû au titre de l’année 2013 est enregistré dans les comptes 2013 des entreprises, mais ne commence à jouer sur leur trésorerie qu’à partir du règlement du solde d’IS dû au titre de l’exercice 2013, soit en 2014. Dans les comptes des entreprises, il peut apparaître en déduction des charges de personnel, mais aussi en déduction de l’IS.

Le traitement du CICE en comptabilité nationale est très différent. Conformément aux dispositions du Système européen de comptes (SEC 2010) relatives aux crédits d’impôt, le CICE doit être enregistré en dépense en une seule fois, l’année où l’entreprise fait valoir sa créance sur l’État. En comptabilité nationale, le CICE ne vient donc en déduction ni des rémunérations salariales ni des impôts versés, mais est enregistré en subvention sur les rémunérations (D.391). En outre, le CICE dû au titre de l’année 2013 est enregistré en une fois en 2014, bien que l’impact du CICE sur les recettes budgétaires s’étale sur plusieurs années. Ce mode d’enregistrement du CICE induit donc un décalage temporel en termes d’impact sur le déficit de l’État, selon que l’on considère le solde d’exécution budgétaire ou le déficit en comptabilité nationale notifié à la Commission européenne : le CICE dû au titre de l’exercice 2013 pèse en totalité sur le déficit notifié pour l’année 2014, tandis que l’impact sur le solde d’exécution budgétaire est étalé sur plusieurs années à partir de 2014. En comptabilité nationale, le CICE accroît la dépense de subvention et pèse sur le déficit public à hauteur de 10,2 milliards d’euros en 2014 (soit 0,5 point de PIB), ce qui correspond au montant de la créance déclarée par les entreprises au fisc en 2014 au titre de l’exercice 2013. L’impact sur les recettes fiscales et le solde d’exécution budgétaire est moindre puisqu’il se limite aux montants imputés sur l’IS ou l’IRPP payé en 2014, ou bien directement remboursés en 2014 aux entreprises, soit environ 6 milliards d’euros.

 

 

 

3/ Impôts en capital (D.91)

Ce sont des impôts qui frappent de façon occasionnelle la valeur des actifs détenus par les unités institutionnelles, ou transférés entre elles par héritages, donations etc. Ils sont enregistrés comme transferts en capital, dans le Compte de capital. Ils se composent principalement de :

–          droits de succession, sur les donations entre vifs etc.

–          prélèvements exceptionnels sur le capital, sur la valeur des actifs etc.

 

 

4/ Comparaisons internationales des impôts et recettes reçus par les APU

Le ratio global recettes fiscales/PIB, autrement dit la somme des impôts et des cotisations sociales nettes en pourcentage du produit intérieur brut, s’est élevé à 41,1% dans l’Union européenne (UE) en 2019, en baisse par rapport à 2018 (41,2%). Dans la zone euro, les recettes fiscales représentaient 41,6% du PIB en 2019, inchangés par rapport à 2018. Ces informations sont issues d’une publication d’Eurostat, l’office statistique de l’Union européenne. Les indicateurs fiscaux sont compilés dans un cadre harmonisé sur la base du système européen des comptes (SEC 2010), permettant une comparaison précise des systèmes fiscaux et politiques fiscales entre États membres de l’UE [8].

 

Ratio globale recettes fiscales/PIB dans l’UE et la zone euro,1995-2019 (source : Eurostat)

Le ratio impôts / PIB varie considérablement d’un État membre à l’autre, les parts les plus importantes d’impôts et de cotisations sociales en pourcentage du PIB en 2019 ayant été enregistrées en France (47,4%), au Danemark (46,9%) et en Belgique (45,9%), suivis par la Suède (43,6%), l’Autriche (43,1%), l’Italie (42,6%) et la Finlande (42,3%). À l’autre extrémité de l’échelle, l’Irlande (22,7%) et la Roumanie (26,8%), devant la Bulgarie (30,3%), la Lituanie (30,4%) et la Lettonie (31,3%) ont enregistré les ratios les plus faibles.

Recettes totales issues des impôts et cotisations sociales dans les États membres de l’UE, 2019 (en % du PIB)

Les données d’Eurostat montrent ainsi la part importante de recettes des APU dans le PIB en France; soit 52,3% contre 46,1% dans l’UE des 27 pays. Seuls le Danemark et la Finlande ont des pourcentages comparables. On note la part importante des autres impôts sur la production (D29) : 4,8% en France contre 2,4% dans l’UE, ainsi que des cotisations nettes : 16,7% contre 14,2% dans l’UE.

Part des différentes recettes des Administrations publiques en 2019 en % du PIB

Le tableau suivant confirme l’importance relative des autres impôts sur la production (10,3% des agrégats fiscaux) et des cotisations sociales nettes (36,6%) alors que ces pourcentages sont respectivement de 5,8% et 33,1% dans l’UE.

Part des principaux agrégats fiscaux des comptes nationaux en 2019 en % (total =100)

 

 

 

IV – TRAITEMENT EN COMPTABILITÉ NATIONALE DES PRESTATIONS ET COTISATIONS SOCIALES

Les prestations sociales désignent toutes les prestations en espèces (revenu de remplacement, ex : indemnités journalières) ou en nature (remboursement des dépenses engagées ou financement direct de services) que les institutions de protection sociale versent à leurs bénéficiaires.

Les dépenses et des ressources de protection sociale ainsi que leur évolution couvrent l’ensemble des risques auxquels les ménages sont exposés : santé (maladie, invalidité, accidents du travail et maladies professionnelles), vieillesse-survie (retraites, minimum vieillesse, dépendance, etc.), famille, emploi, logement, pauvreté et exclusion sociale.

Nous présentons leur traitement en comptabilité nationale, parfois assez particulier par rapport à la réalité.

En comptabilité nationale on distingue les cotisations sociales (D61) et les prestations sociales.

Mais il existe en fait 2 types de transferts sociaux (prestations sociales) des administrations aux ménages :

  • Les prestations sociales en espèce (D62) qui visent à augmenter globalement les ressources des ménages sans lien d’affectation à la couverture de dépenses particulières.
    Exemple : allocations chômage, pensions de retraite, allocations familiales, allocation de rentrée scolaire …
  • Les transferts sociaux en nature (D63) qui sont des prises en charge partielles ou totales d’achats de biens et services (quelque soit le producteur) au profit des ménages : par exemple les remboursements de sécurité sociale, aides au logement… Ces transferts en nature ne sont pas considérés comme un transfert de revenu mais comme une dépense de consommation (P3) des administrations publiques (S13) à la place des ménages (S14) [9].

 

1/ Les prestations sociales en espèce (D62)

Elles constituent des transferts, en espèces ou en nature, aux ménages, qui sont destinés à alléger la charge financière que représente pour ceux-ci la protection contre un certain nombre de risques ou de besoins. Ils sont effectués par l’intermédiaire de régimes organisés de façon collective ou, en dehors de ces régimes, par des unités des administrations publiques ou des institutions sans but lucratif au service des ménages (ISBLSM). Les prestations sociales englobent les montants versés par les administrations publiques à des producteurs dans le cadre de la protection des ménages individuels contre certains risques et besoins sociaux.

La rubrique D62 comprend plusieurs sous-rubriques, notamment.

– Prestations de sécurité sociale en espèces (D.621)

Ces prestations sont versées aux ménages par les administrations de sécurité sociale (à l’exclusion des remboursements dont il est question sous D.6311). Elles sont assurées dans le cadre de régimes de sécurité sociale.

– Autres prestations d’assurance sociale de régimes privés (D.622)

Ces prestations (en espèces ou en nature) sont versées aux ménages par des sociétés d’assurance ou d’autres unités institutionnelles gérant des régimes privés d’assurance sociale avec constitution de réserves.

– Prestations d’assurance sociale directes d’employeurs (D.623)

Ces prestations (en espèces ou en nature) sont versées aux salariés, aux personnes à charge de ceux-ci ou à leurs survivants par les employeurs gérant des régimes d’assurance sociale sans constitution de réserves.

 

 

2/ Les transferts sociaux en nature (D63)

On suppose un ménage qui reçoit 30 d’allocation rentrée et 100 d’allocation logement de la part des APU. Le loyer du ménage est de 300. L’enregistrement en comptabilité nationale de ces prestations est le suivant : les APU versent une prestation sociale en espèce (D62) de 30 et une dépense de consommation finale de loyers (P3) de 100. Le ménage reçoit une prestation sociale en espèce de 30. Sa dépense de consommation finale (P3) en loyer est de 200. Sa consommation finale effective en loyers (P4) est de 300. Pour les APU, on a : P3 = 100; P4 =0.

On distingue deux types de consommation de la production non-marchande du S13 (APU) et du S15 (ISBLSM)

  • P31 = Consommation individualisable (éducation, santé, sécurité sociale, action sociale, …) qu’on peut attribuer à des ménages particuliers. Ce sont les transferts sociaux en nature; exemple : éducation, santé, sécurité sociale, action sociale, culture etc.
  • P32 = Consommation de services collectifs pour laquelle il n’est pas possible de trouver un bénéficiaire. Exemple : défense, sécurité, recherche, etc.

On définit alors une autre de consommation finale, à savoir la consommation finale effective (CF effective)(P4) qui apparaît dans le tableau suivant pour les 3 secteurs institutionnels concernés : les APU (S13), les ISBLSM (S15) et les ménages (S14).

Le compte d’utilisation du revenu explicite le partage du revenu entre consommation et épargne. Aux 2 notions de revenu (revenu disponible, revenu disponible ajusté) correspondent ainsi 2 notions de consommation finale (C.F.). Après prise en compte des transferts sociaux en nature, on a la C.F. effective (P4). Le tableau suivant met en relief la séquence des comptes avec les transferts sociaux en nature (en ressources pour les ménages et en emplois pour les APU et les ISBSLM). L’épargne reste inchangée.

 

 

 

 

Pour montrer l’articulation entre les deux types de consommation de la production non-marchande du S13 et du S15, on peut synthétiser les schémas précédents :

 

 

 

3/ Les cotisations sociales (D.61)

Pour les cotisations sociales, on distingue les Cotisations sociales effectives (D.611), les Cotisations sociales imputées (D.612) et aussi des Cotisations sociales effectives à la charge des ménages (D613)

a) Cotisations sociales effectives à la charge des employeurs (D.611)

– Cotisations sociales effectives à la charge des employeurs (D.6111)

Elles correspondent au flux D.121, les cotisations sociales effectives à la charge des employeurs sont versées par les employeurs à des administrations de sécurité sociale, des sociétés d’assurance ou des fonds de pension autonomes ou non autonomes gérant des régimes d’assurance sociale en vue de garantir le bénéfice de prestations sociales à leurs salariés.Les cotisations sociales effectives à la charge des employeurs étant versées au bénéfice de leurs salariés, elles sont d’abord enregistrées comme une composante de la rémunération des salariés, au même titre que les salaires et traitements en espèces ou en nature. Elles sont ensuite comptabilisées comme transferts courants des salariés aux administrations de sécurité sociale, sociétés d’assurance ou fonds de pension autonomes ou non autonomes (schéma suivant).

– Cotisations sociales à la charge des salariés (D.6112)

Il s’agit des cotisations sociales que paient les salariés aux administrations de sécurité sociale et aux régimes privés avec et sans constitution de réserves. Outre les cotisations effectives à payer, les cotisations sociales à la charge des salariés comprennent également, dans le cas des régimes privés avec constitution de réserves, les suppléments de cotisations à payer sur les revenus de la propriété attribués aux assurés que perçoivent les salariés participant aux régimes, diminués du service. Ce dernier est toujours considéré comme une charge grevant les cotisations des salariés et non celles des employeurs.

 

 

b) Cotisations sociales imputées (D.612)

Les cotisations sociales imputées (D.612) représentent la contrepartie des prestations sociales fournies directement, c’est-à-dire en dehors de tout circuit de cotisations, par les employeurs à leurs salariés, ex-salariés et autres ayants droit (diminuée le cas échéant des cotisations sociales à la charge des salariés). Elles correspondent au flux D.122 et doivent, en principe, être évaluées sur la base de considérations actuarielles.

Un circuit de cotisations sociales imputées est nécessaire en comptabilité nationale si l’on veut comptabiliser les prestations sociales octroyées directement par l’employeur dans la rubrique «Prestations sociales» et enregistrer le coût de ces prestations (pour la partie qui n’est pas couverte par les cotisations effectives à la charge des salariés) dans la rémunération des salariés payée par l’employeur.

Dans le compte d’exploitation, on considère que les employeurs versent à leurs salariés une rémunération, qualifiée de «cotisations sociales imputées» (D122), d’un montant égal à la valeur des cotisations sociales estimées qui devraient être payées pour leur garantir les prestations auxquelles ils ont droit. Dans le compte de distribution secondaire du revenu, on considère que les salariés reversent à leurs employeurs un montant équivalent sous la forme de cotisations sociales imputées (D612) (c’est-à-dire de transferts courants) comme s’ils versaient celles-ci à un régime d’assurance sociale distinct (schéma suivant).

En comptabilité nationale, les cotisations sociales imputées sont enregistrées:

  • en emplois du compte de distribution secondaire du revenu des ménages et du compte extérieur des revenus primaires et des transferts courants;
  • en ressources du compte de distribution secondaire du revenu des secteurs employeurs.

 

 

 

 

V- CONSOMMATION FINALE EFFECTIVE ET DÉPENSE DE CONSOMMATION FINALE

1/ Les contreparties de la production

Outre leur consommation intermédiaire (P.2, dans le compte de production), les administrations publiques ont une consommation finale effective (P.4) et, plus importante, une dépense de consommation finale (P.3).

Une des innovations conceptuelles des manuels du SCN et du SEC consiste à distinguer, pour les secteurs des administrations

  • La consommation finale effective (P.4) : elle comprend l’ensemble des biens et services effectivement utilisés (consommés), quelle que soit la manière dont ils sont financés.
  • La dépense de consommation finale (P.3) : ne comprend que ce dont le secteur supporte, en dernier ressort, la dépense (que ce soit pour sa propre consommation ou pour celle d’un autre secteur).

Ainsi, la consommation finale effective (P.4) des ménages est égale à la somme de leurs dépenses de consommation finale (P.3) et des transferts sociaux en nature reçus des administrations publiques et des ISBLSM (D.63).

Dans le cas des administrations publiques, il faut revenir à la distinction majeure entre les services non marchands collectifs et les services non marchands individuels (ou individualisables). En effet, ceux-ci induisent :

– une consommation finale collective (ou consommation de services collectifs),

– une consommation finale individuelle (ou consommation de biens et services individuels par les ménages).

Toutes les dépenses de consommation finale des ménages sont individuelles.

Le concept le plus pertinent pour les administrations publiques est celui de dépense de consommation finale (P.3). On distingue donc :

  • la dépense de consommation finale collective (P.32),
  • la dépense de consommation finale individuelle (celle dont le consommateur effectif est en principe identifiable) (P.31).

La consommation finale gratuite de services collectifs n’étant pas attribuable à une unité ou à un secteur institutionnel par définition, elle est par convention attribuée aux administrations publiques elles-mêmes. Il en résulte que la dépense de consommation finale collective (P.32) des administrations publiques est égale à leur consommation finale effective (P.4). Quant à la dépense de consommation finale individuelle (P.31), elle est égale aux transferts sociaux en nature fournis aux ménages (D.63).

On vérifie donc les quelques égalités suivantes :

Seule une partie des transferts sociaux en nature correspond à des flux monétaires effectifs : les transferts sociaux en nature financés par les administrations publiques mais fournis aux ménages par les producteurs marchands (D.6311, D.63121, D.63131).

La relation avec la production non marchande des administrations publiques est donc la suivante :

 

Où P.132 est la production non marchande nette des paiements partiels est la contrepartie de deux composantes :

  • D.631 : les transferts sociaux en nature de biens et services non marchands,
  • P32 : dépense de consommation finale collective  des administrations publiques

Ce qui revient à dire que la production non marchande « finance » la dépense de consommation finale collective (en services collectifs) et les transferts sociaux en nature non marchands (D.631 NM) fournis aux ménages (services gratuits comme le service hospitalier,l’éducation non marchande ou les services récréatifs et culturels).

A l’inverse, les transferts sociaux en nature à caractère marchand (prestations sociales en nature, finançant des producteurs marchands comme par exemple le remboursement par la Sécurité Sociale d’un paiement par un ménage à un médecin) font l’objet d’une dépense spécifique, qui s’ajoute aux coûts de fonctionnement des administrations publiques (D632).

Les achats par les administrations publiques de biens et services marchands (D632) destinés à être fournis gratuitement aux ménages sont traités comme les services individuels, ils font partie de la consommation finale effective des ménages et sont financés par des transferts sociaux en nature.

Par exemple, supposons que les ménages consomment pour une valeur 100 de médicaments dont 80 leur est remboursée par la sécurité sociale, la comptabilité nationale enregistre une dépense de consommation finale en médicaments de 80 pour les administrations publiques et de 20 pour les ménages [10].

 

Si l’on se place du point de vue de la consommation finale effective, toute la consommation finale est imputée aux ménages, les remboursements de la sécurité sociale sont alors considérés comme des transferts sociaux en nature, plus précisément des prestations sociales en nature.

Ainsi, dans l’optique dépense de consommation finale, les remboursements de médicaments par la sécurité sociale sont considérés comme une consommation finale des administrations publiques, dans l’optique consommation finale effective ils sont considérés comme des transferts en nature des administrations publiques vers les ménages.

 

 

La relation avec la dépense de consommation finale totale des administrations publiques est donc la suivante :

 

La définition du SEC 2010 des biens et services fournis à titre collectif ou individuel est établie sur la base de la classification des fonctions des administrations publiques (la CFAP, en anglais COFOG). Les premiers (à titre collectif) couvrent les fonctions traditionnelles des administrations (sécurité, défense, justice, administration générale) ainsi que la santé publique, la protection de l’environnement, la recherche-développement et le développement d’infrastructures (routes, ponts etc.). Les seconds (à titre individuel) renvoient à une liste conventionnelle de domaines : enseignement, santé, sécurité sociale et œuvres sociales, sports et loisirs, culture.

Cette définition permet d’attribuer aux branches non marchandes des administrations publiques le caractère individualisable ou collectif de leur consommation finale.

Dans cette définition de la consommation finale effective, les unités institutionnelles n’ont pas nécessairement payé les biens et services qu’elles ont acquis.

Ainsi, les médicaments remboursés aux ménages sont payés par les administrations publiques et consommés par les ménages, ils font donc partie de la dépense de consommation finale des administrations publiques et de la consommation finale effective des ménages.

Cette distinction permet d’analyser la réalité économique selon différents points de vue. Ainsi, dans le cadre d’une étude sur la santé des ménages, il est plus intéressant de connaître la consommation effective des ménages en médicaments que leur dépense en médicaments. À l’inverse, dans le cadre d’une étude sur les budgets des ménages, il sera plus pertinent de considérer la dépense de consommation finale des ménages en médicaments que leur consommation finale effective.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tableau entrées-sorties mondial (T.E.S.)